- Chế độ “Chuyên viên giám sát” của Vương quốc Thụy Điển Năm 1809, Nghị viện Thụy Điển phế truất chế độ quân chủ chuyên chế, thông qua bản Hiến pháp có tên “Luật Tổ chức Chính phủ” làm cơ sở cho việc phân quyền giữa Quốc vương và Nghị viện. Căn cứ quy định của Hiến pháp, Nghị viện có quyền lựa chọn trong số những nhân sĩ có hiểu biết pháp luật và phẩm chất chính trực liêm khiết để bổ nhiệm 01 nhân viên “Giám sát nội chính”, đại diện cho Nghị viện giám sát “Thẩm phán và quan chức Chính phủ có tuân thủ pháp luật hay không; đồng thời căn cứ quy định của pháp luật, tiến hành truy tố đối với những người sử dụng bạo lực trong quá trình thực hiện chức trách, nhất là người tư lợi hoặc do một nguyên nhân khác mà vi phạm pháp luật hoặc không thực hiện chức trách liên quan đến chức vụ của cá nhân”. Nhiệm kỳ của Chuyên viên giám sát là 04 năm, có thể chọn và bổ nhiệm liên tiếp, chỉ có Nghị viện mới có quyền bãi nhiệm.

 

    Đây là chế độ “Chuyên viên giám sát” được xác lập sớm nhất trên thế giới. Ngày nay, bộ phận “Chuyên viên giám sát” của Thụy Điển gồm 04 người có địa vị ngang bằng nhau, trong đó có một người đứng đầu. Nhiệm kỳ của Chuyên viên giám sát là 04 năm, có thể chọn và bổ nhiệm 02 nhiệm kỳ liên tiếp, địa vị ngang hàng với Thẩm phán của Tòa án tối cao. Đối tượng giám sát của “Chuyên viên giám sát” bao gồm nhân viên của hệ thống cơ quan quyền lực từ Trung ương đến địa phương; đồng thời, bao gồm tất cả cơ quan và nhân viên thực thi quyền lực công khác. Nhưng Nghị sĩ Nghị viện, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng nội các và người đứng đầu chính quyền địa phương, Bộ trưởng Tư pháp... không chịu sự giám sát của “Chuyên viên giám sát”.

 

    Theo quy định tại Khoản 1, Điều 6, Chương 12 Luật Tổ chức Chính phủ, thì theo chỉ thị của Nghị viện, “Chuyên viên giám sát” phụ trách tiến hành giám sát đối với nhân viên công vụ thực thi pháp luật và pháp quy khác. Biểu hiện cụ thể ở chỗ:

 

    Một là, bảo đảm cơ quan hành chính và nhân viên công vụ nhất định phải nghiêm khắc tuân thủ pháp luật, pháp quy.

 

    Hai là, bảo đảm cơ quan quyền lực nhà nước và Tòa án thực thi hoạt động công chính, khách quan. 

 

    Ba là, đưa ra kiến nghị hoàn thiện pháp luật và chính sách quốc gia. Nếu “Chuyên viên giám sát” cho rằng lập pháp hoặc chính sách quốc gia cần phải sửa đổi, bổ sung, có thể phản ánh đến Quốc hội hoặc Chính phủ.

 

    Chuyên viên giám sát sau khi nắm được tin tức liên quan, sẽ tiến hành các biện pháp điều tra vụ án, làm rõ những người liên quan, và đến cơ quan kiểm tra làm rõ, đưa ra hướng xử lý đối với vụ án cụ thể. Ví dụ, phát hiện một hành vi hành chính hoặc một biện pháp hành chính sai hoặc không chính đáng, nhưng chưa đến mức khởi tố để điều tra xử lý, có thể phê bình, kiến nghị hoặc cảnh cáo; trường hợp quan chức thực thi chức trách có sai phạm cấu thành tội phạm, Chuyên viên giám sát có thể thực hiện sứ mệnh của Kiểm sát viên đưa ra đề nghị truy tố.

 

    Ngoài ra, mỗi năm Chuyên viên giám sát đều nộp cho Nghị viện báo cáo kết quả công tác hàng năm, đối với những vụ án lớn còn phải có báo cáo đặc biệt. Các báo cáo này sau khi được Ủy ban Thường vụ Nghị viện thẩm tra thì công bố công khai với công chúng. Báo cáo của Chuyên viên giám sát nhận được sự trọng thị của các giới trong xã hội, thường được sử dụng trong văn bản lập pháp. Sau khi xuất hiện đầu tiên, sơ khai ở Thụy Điển, chế độ Chuyên viên giám sát hành chính đã dần độc lập, quyền lực thực chất, hiệu quả hơn, từng bước nhận được sự quan tâm của nhiều quốc gia, từng bước phát triển thành một chế độ pháp luật công có tính quốc tế. Tính đến đầu thế kỷ 21, toàn thế giới có trên 120 quốc gia đã thành lập hệ thống Cơ quan giám sát hành chính ở nhiều tầng, nấc, từ Trung ương đến cơ sở⁽¹⁾.

 

    - Chế độ “Chuyên viên Nghị viện giám sát hành chính” của Vương quốc Anh

 

    Ở nước Anh, để xử lý tố cáo của công dân đối với hành vi hành chính không chính đáng của quan chức, năm 1967 Nghị viện Anh thông qua “Luật Chuyên viên Nghị viện giám sát hành chính”, thiết lập chế độ Chuyên viên Nghị viện giám sát hành chính. Chuyên viên giám sát hành chính do Thủ tướng đề xuất Nữ hoàng bổ nhiệm, đảm nhiệm chức vụ đến 65 tuổi thì nghỉ hưu. Tất cả cơ quan hành chính Trung ương đều là đối tượng giám sát của Chuyên viên giám sát hành chính, nhưng quan hệ thương mại giữa các bộ, ngành Chính phủ không phải là đối tượng giám sát của Chuyên viên giám sát hành chính. Tất cả những tố cáo gửi đến tài phán hành chính hoặc vụ án do Tòa án tiến hành thẩm tra, thì Chuyên viên giám sát hành chính không được điều tra.

 

    Chỉ khi tài phán hành chính hoặc Tòa án ra phán quyết không thỏa đáng, thì Chuyên viên giám sát hành chính mới có thể tiến hành điều tra. Chuyên viên giám sát hành chính chủ yếu giám sát đối với hành vi hành chính không hợp pháp, không chính đáng của cơ quan thuộc Chính phủ và quan chức, nhân viên hành chính, phòng, chống xâm hại đến lợi ích chính đáng của công dân. Phương thức công tác chủ yếu thông qua việc tiến hành điều tra tố cáo, đơn tố cáo của người tố cáo phải do Nghị sĩ Hạ Nghị viện chuyển đến cho Chuyên viên giám sát hành chính. Sau khi điều tra kết thúc, Chuyên viên giám sát chuyển báo cáo điều tra đến bộ, ngành hành chính liên quan để kiến nghị chấn chỉnh hành vi hành chính không hợp pháp, không chính đáng và bồi thường thiệt hại.

 

    Nếu các biện pháp nêu trên không có hiệu quả, có thể thông qua báo cáo hàng quý, cuối năm gửi Nghị viện hoặc báo cáo đặc biệt, để Nghị viện gây áp lực đối với bộ, ngành, từ đó, loại trừ hành vi hành chính không hợp pháp, không chính đáng⁽²⁾.

 

    - Chế độ “Chuyên viên điều giải” của Cộng hòa Pháp

 

    Ở nước Pháp, để tăng cường giám sát đối với quan chức Chính phủ, rút ngắn khoảng cách giữa Chính phủ với công chúng, năm 1973 Nghị viện thông qua “Luật Chuyên viên hành chính điều giải”, chính thức thành lập chế độ Chuyên viên hành chính điều giải. Chuyên viên điều giải do bộ trưởng đề xuất, Tổng thống bổ nhiệm, nhiệm kỳ 06 năm, không được đảm nhiệm nhiệm kỳ liên tiếp. Chức quyền của Chuyên viên điều giải rộng lớn, chỉ cần người thực thi công vụ, cơ quan công quyền, bộ ngành, tổ chức tư nhân liên quan đến vụ án đều có thể khiếu nại đến Chuyên viên điều giải. Đối với vụ án đã được đưa ra truy tố  hoặc đã có phán quyết của Tòa án, Chuyên viên điều giải không có quyền điều tra lại. Phương thức công tác của Chuyên viên điều giải chủ yếu là dựa vào đơn thư khiếu tố của cá nhân và tổ chức, trước đó người gửi đơn phải gửi đơn đến cơ quan hành chính giải quyết, khi cơ quan hành chính giải quyết không thỏa đáng mới gửi khiếu nại đến Chuyên viên điều giải. Ngoài ra, Nghĩ sĩ Nghị viện có thể chủ động giao cho Chuyên viên điều giải vụ án trong phạm vi chức trách của mình.

 

    Sau khi Chuyên viên điều giải thụ lý vụ án, có thế tiền hành làm việc với cơ quan liên quan. Nếu cơ quan này thừa nhận việc khiếu nại này có căn cứ thực tế, thì có thể trao đổi với người khiếu nại và Chuyên viên điều giải về sử dụng biện pháp pháp luật để giải quyết; trường hợp cơ quan hành chính phủ nhận việc khiếu nại và Chuyên viên điều giải không đồng thuận với phán đoán, thì có thể tiến hành điều đình lại. Nếu cơ quan hành chính không chấp nhận điều đình lại, Chuyên viên điều giải sẽ đưa ra kiến nghị. Nếu Cơ quan hành chính trong một thời gian nhất định không trả lời, Chuyên viên điều giải sẽ đưa kiến nghị ra công khai, khiến dư luận và truyền thông chú ý. Trong trường hợp đặc biệt, Chuyên viên điều giải có quyền truy tố. Mỗi năm vào dịp cuối năm, Chuyên viên điều giải gửi báo cáo công tác lên Tổng thống và Quốc hội⁽³⁾.

 

    - Chế độ “Giám sát trưởng” của Liên bang Hoa Kỳ

 

    Năm 1978, Quốc hội Hoa Kỳ thông qua “Dự luật Giám sát trưởng”, trong đó quy định thành lập Văn phòng “Giám sát trưởng” tại 12 bộ thuộc Chính phủ, phụ trách thẩm định, điều tra về tài chính của các bộ này. Năm 1988, Văn phòng “Giám sát trưởng” đã mở rộng thành lập tại hơn 50 cơ quan, tổ chức. Theo “Dự luật Giám sát trưởng”, thì Giám sát trưởng do Thượng Nghị viện phê chuẩn, Tổng thống bổ nhiệm và báo cáo kết quả công tác với Tổng thống và Quốc hội. Văn phòng Giám sát thực hiện chức năng giám sát của Chính phủ, chủ yếu là giám sát đối với dự toán tài chính, thẩm tra đối với quyết toán, phòng, chống các hiện tượng tham ô, chiếm đoạt, lãng phí...; nếu trong quá trình giám sát phát hiện các khoản thu chi không hợp lý, không hợp pháp thì có quyền điều tra thu thập chứng cứ. Lúc ban đầu khi mới thành lập cơ chế giám sát nội bộ đối với các bộ, ngành thuộc chính phủ, Quốc hội Hoa Kỳ đã tính đến tính độc lập của Cơ quan giám sát, nếu quyền lực của Giám sát trưởng là do Quốc hội và Tổng thống trao quyền, thì có quyền độc lập khi thực hiện nhiệm vụ, không chịu sự can thiệp của Cơ quan hành chính và quan chức bộ, ngành. Cơ chế chỉ có Tổng thống mới có quyền bãi nhiệm “Giám sát trưởng” bảo đảm cho tính độc lập, tối cao của “Giám sát trưởng”, từ đó mới có thể thực hiện chức năng, nhiệm vụ giám sát một cách thực chất, công minh⁽⁴⁾.

 

    - Chế độ “giám sát hành chính” của Nhật Bản

 

    Năm 1947, Thủ tướng Nhật Bản thành lập Ủy ban Giám sát hành chính Trung ương đã đặt nền móng cho công tác giám sát hành chính. Năm 1948, khi tiến hành đẩy mạnh điều phối tổng hợp và tinh giản bộ máy, Bộ Điều tra hành chính với Ủy ban Giám sát hành chính Trung ương sáp nhập với nhau, thành lập Văn phòng quản lý hành chính thuộc Văn phòng Nội các và thành lập Bộ Quản lý và Bộ Giám sát trực thuộc, đồng thời ban hành “Luật thiết lập Văn phòng quản lý hành chính” để quy định và xác lập vị trí của Văn phòng quản lý hành chính trong hệ thống quản lý hành chính. Năm 1967, Nhật bản thành lập hệ thống cơ quan giám sát hành chính, đứng đầu là Cục Giám sát hành chính. Đối tượng giám sát của cơ quan giám sát hành chính Nhật Bản không chỉ bao gồm cơ quan hành chính nhà nước, mà còn bao gồm các đơn vị có tư cách pháp nhân đặc thù như đơn vị có sự đầu tư, giúp đỡ về tài chính của nhà nước như doanh nghiệp nhà nước, đoàn thể xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập...; không chỉ tiến hành thẩm định, điều tra đối với tài chính của Chính phủ, mà còn đưa công tác giám sát hành chính vào toàn bộ hệ thống hoạt động quản lý của Chính phủ, khắc chế, phòng ngừa tất cả hoạt động quản lý hành chính không hợp pháp, không hợp lý. Cơ quan Giám sát của Nhật Bản có 03 chức năng chủ yếu:

 

    Một là, chức năng kiểm tra. Tiến hành kiểm tra, điều tra tình hình thực hiện chức trách của các bộ, ngành hành chính, để tìm hiểu những tồn tại, trở ngại trong thực hiện chức trách của bộ, ngành hành chính.

 

    Hai là, chức  năng đánh giá. Dựa vào kiểm tra, điều tra để nắm được tình hình hoàn thành nhiệm vụ của bộ, ngành hành chính, tiến hành phân tích, đánh giá về tính thực chất và hiệu quả của công việc.

 

    Ba là, chức năng khuyến cáo. Qua phân tích, đánh giá rút ra được hành vi hợp pháp, bất hợp pháp của bộ, ngành hành chính hoặc có cơ sở hợp lý hay không, từ đó đưa ra kiến nghị. Ở Nhật Bản, Giám sát hành chính và quản lý hành chính nhà nước kết hợp với nhau trong một cơ cấu bộ máy thống nhất, Cơ quan Giám sát hành chính thuộc Văn phòng Nội các, không có vị thế cao so với bộ máy hành chính, nhưng cũng có tính độc lập tương đối để bảo đảm vận hành hệ thống cơ quan giám sát⁽⁵⁾.

    

    - “Ủy ban Giám sát quốc gia” của Trung Quốc Cơ chế giám sát và Cơ quan Giám sát Trung Quốc đã xuất hiện và tồn tại, phát triển xuyên suốt lịch sử Trung Quốc từ cổ đại, gắn liền với sự ra đời, phát triển của các triều đại Trung Quốc. Trong đó, khởi đầu từ thời nhà Hạ (khoảng từ năm 2070 đến năm 1600 trước Công nguyên), đến thời nhà Thương, Tây Chu, Xuân Thu, Chiến quốc, nhà Tần, nhà Hán, nhà Đường, nhà Minh, nhà Thanh và nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa ngày nay. Nghĩa của từ “giám sát” ở thời cổ đại Trung Quốc được hiểu là “quan sát bằng mắt, đốc thúc thực hiện một hành động; hoàng đế Trung Hoa giám đốc bách quan, quần thần”, đến ngày nay “giám sát” được giới học giả trung Quốc hiểu là “việc Cơ quan quyền lực nhà nước (cơ quan đại nghị) hoặc Chính phủ thông qua cơ quan chuyên môn trực thuộc tiến hành hoạt động giám đốc (giám sát, đôn đốc), kiểm tra tổng hợp đối với hành vi công vụ của Cơ quan nhà nước và nhân viên công vụ”⁽⁶⁾ và khái niệm Giám sát quốc gia được hiểu là “Cơ quan Giám sát quốc gia căn cứ vào quy định của pháp luật tiến hành giám sát, điều tra đối với tất cả nhân viên công chức thực hiện quyền lực công”⁽⁷⁾.

 

    Kế thừa sự phát triển của lịch sử Trung Quốc về cơ chế giám sát và Cơ quan Giám sát, sau Đại hội lần thứ 18 của Đảng Cộng sản Trung Quốc, trên cơ sở kết quả triển khai thí điểm Bắc Kinh, tỉnh Triết Giang, Sơn Tây và Quảng Đông, tháng 02/2018, Trung Quốc đã quyết định thành lập Ủy ban Giám sát (có tên tiếng Anh là National Supervisory Commission (viết tắt là NSC) tại 03 cấp hành chính của toàn quốc để tăng cường sự lãnh đạo thống nhất của Đảng Cộng sản Trung Quốc đối với công tác PCTN, kiện toàn tập trung thống nhất cơ quan PCTN, nâng cao hiệu quả công tác PCTN, thực hiện Giám sát toàn diện đối với nhân viên công chức thực thi công vụ, bảo đảm cán bộ, công chức thực hiện chức trách theo pháp luật, chí công vô tư và điều tra xử lý cán bộ, công chức phạm tội tham nhũng và chức vụ để kết luận, chuyển truy tố, xét xử. 

 

    Ngày 11/3/2018, Kỳ họp thứ nhất Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc khóa 13 thông qua “Hiến pháp nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa” sửa đổi, theo đó đã bổ sung vào Chương 3 (Cơ cấu Nhà nước) nội dung về Ủy ban Giám sát (từ Điều 123 đến Điều 127); thông qua Luật Giám sát của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa (gồm 9 Chương, 69 Điều) quy định về vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, bộ máy... của Ủy ban Giám sát để làm cơ sở cho Ủy ban Giám sát hoạt động trên thưc tế.

 

 

    Ở Việt Nam, có nhiều cách hiểu về giám sát, có thể khái quát một số cách hiểu sau đây: 

 

    Theo Đại từ điển tiếng Việt, giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”⁽⁸⁾; theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, giám sát là “một hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó”; theo Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính và Từ điển Luật học, giám sát còn được hiểu là “sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh”. Theo Luật Giám sát của Quốc hội và HĐND, thì “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”⁽⁹⁾. Theo Quy định số 30-QĐ/TW, ngày 26/7/2016 của Ban Chấp hành Trung ương về thi hành Chương VII và Chương VIII Điều lệ Đảng, thì “Giám sát của Đảng là việc các tổ chức đảng quan sát, theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động nhằm kịp thời tác động để cấp ủy, tổ chức đảng cấp dưới và đảng viên được giám sát chấp hành nghiêm chỉnh Cương lĩnh chính trị, Điều lệ Đảng, chủ trương, nghị quyết, chỉ thị, quy định của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước”; “Tổ chức đảng cấp trên giám sát tổ chức đảng cấp dưới và đảng viên. Tổ chức đảng và đảng viên thực hiện nhiệm vụ giám sát theo sự phân công. 

 

(1) Liu Hui (Lưu Thảo): Những vấn đề rút ra từ chế độ Chuyên viên giám sát hành chính nước ngoài, đăng tại http://newspaper.jcrb.com/html/2015-03/24/content_182141.htm (truy cập lúc 19h15 ngày 25/7/2021; Bản gốc tiếng Trung Quốc - Nguyễn Thanh Tân dịch).     (2) Liu Hui (Lưu Thảo): Tài liệu đã dẫn.     (3) Liu Hui (Lưu Thảo): Tài liệu đã dẫn.     (4) Nguồn: Nghiên cứu về cải cách thể chế giám sát quốc gia của tác giả Yao Wen Sheng (Đào Văn Thắng), Nxb xã hội Trung Quốc, tháng 4/2019, tr.206 (Bản tiếng Trung Quốc - Nguyễn Thanh Tân dịch).     (5) Nguồn: Nghiên cứu về cải cách thể chế giám sát quốc gia của tác giả Yao Wen Sheng (Đào Văn Thắng), Tài liệu đã dẫn.     (6) Theo Li Xiao Ming (Lý Tiểu Minh), Nxb Pháp luật Trung Quốc, tháng 6/2019, tr.4 (Bản tiếng Trung Quốc - Nguyễn Thanh Tân dịch).     (7) Theo Li Xiao Ming (Lý Tiểu Minh), Tài liệu đã dẫn.     (8) Nguyễn Như Ý (chủ biên): Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Đại học quốc gia TP. Hồ Chí Minh, H.2013, t.5, tr.621.     (9) Theo Khoản 1, Điều 2 Luật Giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 (Luật số: 87/2015/QH13).     (10) Chế độ phong kiến ở Việt Nam trước đây, cũng giống như ở các nước, quyền lực tuyệt đối thuộc về vua. Tuy vậy, ngay từ thời kỳ đó đã sớm có văn bản pháp luật để kiểm soát, giám sát quyền lực. Ðó là Bộ Hình th, nhiệm vụ can gián Vua; giám sát công việc các quan trong triều và các địa phương; xem xét việc xử các vụ án; gư (thời Lý), Hình luật (thời Trần), Bộ luật Hồng Ðức (thời Hậu Lê)... Cơ quan giám sát, kiểm soát quyền lực có Ngự sử đài, Ðô sát viện có chức năngiám sát việc lựa chọn, bổ nhiệm quan lại.

TS. Nguyễn Thanh Tân
(Ban Nội chính Trung ương)