Thực hiện Luật Đất đai năm 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 về giá đất, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT, ngày 30/6/2014 quy định chi tiết phương pháp xác định giá đất. Theo đó, Chính phủ đã quy định 05 phương pháp định giá đất (Phương pháp so sánh trực tiếp; phương pháp triết trừ; phương pháp thu nhập; phương pháp thặng dư; phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất) để áp dụng cho các trường hợp cụ thể⁽⁵⁾. Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm xây dựng, trình Chính phủ ban hành Khung giá đất, Bộ Tài chính có trách nhiệm thẩm định⁽⁶⁾. Sở Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh tổ chức xây dựng Bảng giá đất⁽⁷⁾, xác định giá đất cụ thể⁽⁸⁾. Trong quá trình xây dựng Bảng giá đất, xác định giá đất cụ thể, cơ quản quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tư vấn xác định giá đất⁽⁹⁾, sau đó trình Hội đồng thẩm định giá đất⁽¹⁰⁾, căn cứ để cơ quan tài nguyên môi trường xác định giá đất là dựa vào kết quả tư vấn xác định giá đất⁽¹¹⁾. Việc quy định về Khung giá đất, Bảng giá đất, giá đất cụ thể dẫn đến tình trạng tồn tại nhiều loại giá đất (giá đất do Nhà nước quy định và giá đất do thị trường quyết định) và tồn tại 02 thị trường quyền sử dụng đất, không có sự thống nhất và không bảo đảm cho thị trường quyền sử dụng đất hoạt động lành mạnh, an toàn, bảo đảm đúng nguyên tắc thị trường, tiềm ẩn nguy cơ lợi dụng để tham nhũng. Việc quy định nhiều phương pháp định giá đất, dẫn đến tình trạng có thể áp dụng các phương pháp định giá đất khác nhau; giá đất khác nhau, có sự chênh lệch lớn về giá trị. Phương pháp xác định giá đất cũng còn nhiều hạn chế, chưa thực sự khoa học, nên giá đất của Nhà nước thường thấp hơn giá thị trường (thực tế hầu như giá đất do Nhà nước xác định chỉ bằng khoảng 40% tới 60% giá thị trường). Việc quy định kết quả tư vấn xác định giá đất là căn cứ để cơ quan tài nguyên môi trường xác định giá đất là không ràng buộc chặt chẽ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc xác định giá đất, vì họ có thể đổ lỗi cho trình độ, năng lực của tư vấn xác định giá đất trong trường hợp có sai sót, gây thất thoát ngân sách nhà nước hoặc thông đồng với tư vấn để trục lợi, tham nhũng…

 

    Bên cạnh đó, việc giao cho cơ quan quản lý nhà nước về đất đai xây dựng Khung giá đất, Bảng giá đất, giúp UBND tỉnh xác định giá đất cụ thể cũng chưa thực sự bảo đảm tính chuyên môn về tài chính và tính khách quan trong việc xác định giá đất (giá đất phụ thuộc vào quy hoạch đất, mục đích sử dụng đất… Trong khi đó, lại giao cho cơ quan có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc lập quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất). Luật Đất đai năm 2013 và Luật Giá năm 2012 cũng có nhiều quy định chồng chéo liên quan đến xác định giá đất, như hoạt động tư vấn xác định giá đất⁽¹²⁾, Hội đồng thẩm định giá đất⁽¹³⁾với Hội đồng thẩm định giá nhà nước… Điều này tạo nên sự thiếu thống nhất trong nhận thức, áp dụng pháp luật trong xác định giá đất.

 

    - Quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất: Một trong những điều kiện để thực hiện đấu giá là đất đã được giải phóng mặt bằng, đất có tài sản gắn liền với đất mà tài sản thuộc sở hữu Nhà nước⁽¹⁴⁾, trường hợp đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất mà không có người tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất 02 lần không thành thì Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá quyền sử dụng đất⁽¹⁵⁾. Như vậy, các trường hợp phải đấu giá quyền sử dụng đất cũng còn hạn chế ở mức nhất định. Bên cạnh đó, để thực hiện đấu giá là đất đã được giải phóng mặt bằng, đất có tài sản gắn liền với đất mà tài sản thuộc sở hữu Nhà nước, trường hợp đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất mà không có người tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất 02 lần không thành thì Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá quyền sử dụng đất lại càng thu hẹp hơn các trường hợp phải đấu giá quyền sử dụng đất.

 

    - Quy định doanh nghiệp nhà nước được sử dụng quyền sử dụng đất để góp vốn, liên doanh⁽¹⁶⁾và cho phép người nhận góp vốn được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất⁽¹⁷⁾: Theo quy định tại Khoản 4, Điều 29 Nghị định số 126/2017/NĐ-CP,ngày16/11/2017 của Chính Phủ về “chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần”, một trong những căn cứ xác định giá trị thực tế của doanh nghiệp là “giá trị quyền sử dụng đất được giao, tiền thuê đất xác định lại và giá trị lợi thế kinh doanh của doanh nghiệp”. Giá đất để xác định giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa là giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh nơi doanh nghiệp có đất quyết định (Điểm a, Khoản 1, Điều 29 Nghị định số 126/2017/NĐ-CP, ngày 16/11/2017 của Chính phủ).

 

    Như vậy, tài sản là quyền sử dụng đất có thể dùng để góp vốn vào doanh nghiệp và không phải đấu giá quyền sử dụng đất; việc xác định giá trị doanh nghiệp nhà nước quản lý, sử dụng đất khi cổ phần hóa cũng không phải đấu giá quyền sử dụng đất, mà tính theo giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh nơi doanh nghiệp có đất quyết định, thường thấp hơn giá thị trường, gây thất thoát ngân sách nhà nước.

 

    - Quy định hạn chế việc chuyển nhượng đất trồng lúa⁽¹⁸⁾và quy định thời hạn sử dụng đất nông nghiệp⁽¹⁹⁾: Quy định này là một trong những nguyên nhân tạo ra sự chênh lệch lớn về giá giữa đất nông nghiệp và giá đất phi nông nghiệp, nhất là đất ở. Vì vậy, nhiều đối tượng lợi dụng quy định này để chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp nhằm để hưởng giá trị chênh lệch. Phương thức, thủ đoạn chủ yếu của họ là “mua” (nhận chuyển nhượng) hoặc thuê đất nông nghiệp để thực hiện dự án, sau đó chuyển mục đích sử dụng sang đất phi nông nhiệp, thậm chí chuyển mục đích sang đất ở. Luật Đất đai năm 2013 cũng chưa quy định đấu giá quyền sử dụng đất đối với những trường hợp như vậy. Một số vụ án thời gian qua trong lĩnh vực giao đất, cho thuê đất: Vụ án Phan Văn Anh Vũ và đồng phạm phạm tội “Lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ; thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng”. Thủ đoạn của Vũ là lấy danh nghĩa doanh nghiệp của Bộ Công an để đề nghị UBND các thành phố Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh và một số cơ quan, tổ chức khác cho thuê, giao đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc được giảm, ưu đãi giá so với giá thị trường. Sau đó, một số thửa đất thì Vũ làm thủ tục chuyển quyền sử dụng đất từ của doanh nghiệp sang của cá nhân Vũ; một số thửa đất Vũ chuyển nhượng cho cá nhân, tổ chức khác. Với thủ đoạn của mình, Vũ đã chiếm đoạt số tiền hơn 3 nghìn tỷ của Nhà nước. Để Vũ chiếm đoạt tài sản của Nhà nước, có vai trò giúp sức rất lớn của nguyên Chủ tịch UBND thành phố Đà Nẵng, Trần Văn Minh. Ông Minh đã ký nhiều văn bản chỉ đạo cấp dưới cho phép chuyển nhượng nhà, đất công cho doanh nghiệp mà Vũ lấy danh nghĩa là của Bộ Công an không qua đấu giá quyền sử dụng đất, thậm chí còn áp dụng đơn giá chuyển quyền sử dụng đất thấp hơn giá do UBND thành phố Đà Nẵng quy định… Vụ án xảy ra tại doanh nghiệp nhà nước - Tổng Công ty Bia rượu - nước giải khát Sài Gòn (Sabeco): Mặc dù biết rõ Chính phủ đã có các nghị quyết yêu cầu các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước tập trung vốn đầu tư vào ngành kinh doanh chính, không đầu tư vào ngành ngoài, nhất là các lĩnh vực tài chính, bảo hiểm, bất động sản, chứng khoán, nếu đã đầu tư vào các lĩnh vực này phải sớm có kế hoạch thoái vốn tiến tới chấm dứt kinh doanh. Tuy nhiên, ông Vũ Huy Hoàng vẫn chỉ đạo thực hiện góp vốn với doanh nghiệp tư nhân bằng quyền sử dụng đất tại 2-4-6 Hai Bà Trưng, TP. Hồ Chí Minh thành lập Công ty liên doanh Sabeco Pearl để đầu tư thực hiện dự án kinh doanh bất động sản. Sau khi Sabeco Pearl được thành lập, ông Vũ Huy Hoàng đã chỉ đạo Sabeco thoái toàn bộ vốn góp, đồng thời, hoàn tất việc chuyển quyền quản lý, sử dụng, chuyển mục đích sử dụng khu đất 6.080m² tại 2-4-6 Hai Bà Trưng, TP. Hồ Chí Minh là tài sản nhà nước sang tài sản tư nhân không qua đấu giá quyền sử dụng đất, làm thất thoát tài sản nhà nước hơn 2.700 tỷ đồng.

 

    Một điều chắc chắn rằng, với trình độ và hiểu biết của những cán bộ liên quan trong các vụ án, vụ việc trên, họ không thể nói không biết việc chuyển đất đai từ sử dụng cho mục đích công sang mục đích tư nhân bằng các phương thức họ đã làm sẽ có giá trị thấp hơn giá trị thị trường rất nhiều và phần giá trị chênh lệch này Nhà nước sẽ không thu được, bị thất thoát, nhưng họ vẫn làm. Vậy, câu hỏi đặt ra, liệu họ có được hưởng gì trong phần giá trị chênh lệch, nếu họ không được hưởng thì họ có làm như vậy không? Nếu họ bàn bạc, thống nhất để phân chia phần giá chênh lệch, thì đó là hành vi tham nhũng, là “lợi ích nhóm”. Một vấn đề nữa là quy hoạch sử dụng đất cũng tạo ra cho đất được quy hoạch giá trị gia tăng. Trong khi đó, các quy định về xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng chưa thật sự bảo đảm sự công khai, minh bạch, chưa ngăn chặn được tình trạng điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đang diễn ra phổ biến nhằm trục lợi. Pháp luật đất đai cũng chưa phân định rõ vai trò, chức năng của các cơ quan nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu (có quyền định đoạt về đất đai), cơ quan quản lý đất đai về vật chất (quyền chiếm hữu: Nắm bắt, điều tra, đo đạc thống kê, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu về đất đai) và chủ thể sử dụng đất. Theo đó, một cơ quan quản lý nhà nước có thể vừa là đại diện chủ sở hữu (ban hành thể chế, quyết định về quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất…), cơ quan có quyền chiếm hữu vừa là chủ thể sử dụng đất, dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi, không bảo đảm sự kiểm soát quyền lực, là một trong những nguyên nhân có thể dẫn đến tiêu cực, tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất đai. Mặc dù thủ tục hành chính về đất đai đã được cải cách đáng kể, nhất là ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư. Tuy nhiên, quy định về thời gian giải quyết công việc của nhân dân liên quan đến đất đai vẫn còn kéo dài, thủ tục cũng còn chưa thực sự gọn, người dân vẫn còn phải đi lại làm việc nhiều với các cơ quan, đơn vị liên quan trong giải quyết các thủ tục hành chính về đất đai; việc giải quyết chậm các thủ tục hành chính về đất đai cho người dân cũng chưa được xử lý nghiêm minh, là một trong những nguyên nhân của tình trạng vòi vĩnh, sách nhiễu, tham nhũng vặt.

 

    2. Từ những lý do trên, nhằm hoàn thiện pháp luật để góp phần phòng ngừa tham nhũng, lợi ích nhóm trong quản lý, sử dụng đất đai, kiến nghị sửa đổi pháp luật về đất đai và pháp luật liên quan theo hướng:

 

    - Thống nhất việc quy định về giá đất trong một luật giá để tránh chồng chéo, thiếu thống nhất trong áp dụng. Không nên quy định về Khung giá đất, Bảng giá đất của Nhà nước mà chỉ quy định một loại giá đất thực tế do UBND cấp tỉnh xác định theo quy định của pháp luật, phù hợp với giá thị trường. Đối với những đối tượng chính sách, yếu thế cần thiết phải phải hỗ trợ, ưu tiên, ưu đãi hoặc những trường hợp do điều kiện lịch sử để lại thì quy định riêng.

 

    - Đổi mới phương pháp xác định giá đất bảo đảm khi xác định giá đất theo phương pháp nào thì cũng phù hợp với giá thị trường. Phương pháp xác định giá đất không nên dàn trải, mang tính tùy nghi.

 

    - Mở rộng các trường hợp phải đấu giá quyền sử dụng đất. Bổ sung các trường hợp phải đấu giá quyền sử dụng đất: Doanh nghiệp nhà nước sử dụng quyền sử dụng đất để góp vốn, liên doanh; xác định giá trị thực tế của doanh nghiệp khi cổ phần hóa; chuyển mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp, nhất là doanh nghiệp sau cổ phần hóa. Sửa đổi Khoản 3, Điều 118 của Luật Đất đai năm 2013 theo hướng, trường hợp đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất mà không có người tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất 02 lần không thành thì Nhà nước ngừng việc giao đất, cho thuê đất.

 

    - Cho phép chuyển nhượng đất nông nghiệp như đối với đất phi nông nghiệp và bỏ quy định thời hạn sử dụng đất nông nghiệp.

 

    - Phân định rõ vai trò, chức năng của các cơ quan nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý nhà nước và chủ thể sử dụng đất. Cơ quan lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, có thẩm quyền chiếm hữu đất đai phải độc lập với cơ quan có thẩm quyền định đoạt đất đai (giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất…).

 

    - Xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin điện tử quốc gia về đất đai công khai, minh bạch, tin cậy nhằm bảo đảm công bằng trong tiếp cận, quản lý, sử dụng đất đai; thực hiện chuyển đổi số trong quản lý đất đai.

 

    - Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính về đất đai theo hướng giản lược các thủ tục hành chính, thời gian trong quá trình luân chuyển hồ sơ đất đai; thực hiện triệt để cơ chế một cửa liên thông và phương thức làm việc, trao đổi điện tử, hạn chế hơn nữa việc người dân phải đi lại.

 

    - Quy định chế tài cụ thể, nghiêm khắc hơn khi không thực hiện đúng hoặc vi phạm pháp luật về đất  đai. Chậm giải quyết thủ tục hành chính cho người dân phải bồi thường thiệt hại; đối với các dự án sử dụng đất chậm tiến độ, không đủ năng lực thực hiện thì phải kiên quyết thu hồi đất.

    

(1) Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng, chuyển quyền sử dụng đất khôngđúng thẩm quyền, không đúng đối tượng, không đúng quy hoạch; xác định giá trị đất đai thấp hơn giá trị thị trường trong giao đất, cho thuê đất, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; chuyển đất đai từ tài sản công sang là tài sản của tư nhân trái pháp luật; gây khó khăn, nhũng nhiễu trong thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai nói chung và trong cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản gắn liền với đất nói riêng; bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi thu hồi đất; lấn chiếm đất đai…     (2) Điều 113 Luật Đất đai năm 2013.     (3) Khoản 1, Điều 114 Luật Đất đai năm 2013.     (4) Điều 112 Luật Đất đai năm 2013.     (5) Điều 4, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất.     (6) Khoản 3, Điều 8, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất.     (7) Khoản 3, Điều 8, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất.     (8) Khoản 3, Điều 16, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất.     (9) Khoản 3, Điều 114 và Khoản 1, Điều 115, Luật Đất đai năm 2013.     (10) Bao gồm: Đại diện UBND cấp tỉnh làm Chủ tịch Hội đồng, đại diện Sở Tài chính làm thường trực Hội đồng, đại diện Sở Tài nguyên và Môi trường và các sở ngành có liên quan.     (11) Khoản 4, Điều 115, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất.     (12) Điều 115, Điều 116 Luật Đất đai năm 2013.     (13) Khoản 3, Điều 116 Luật Đất đai năm 2013.     (14) Điểm b, Khoản 1, Điều 119.     (15) Khoản 3, Điều 118.     (16) Khoản 3, Điều 10 Luật Đất đai năm 2013.     (17) Khoản 1, Điều 99, Luật Đất đai năm 2013.     (18) Khoản 3, Điều 191 Luật Đất đai năm 2013.     (19) Điều 126 Luật Đất đai năm 2013.

ThS. Nguyễn Uyên Minh
(Ban Nội chính Trung ương)