Một số vấn đề về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai

    Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo (KN,TC) của công dân, đặc biệt là KN,TC trong lĩnh vực đất đai. Chính sách, pháp luật về giải quyết KN,TC ngày càng hoàn thiện, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho tổ chức, cá nhân thực hiện quyền KN,TC, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế, tình hình KN,TC trong lĩnh vực đất đai vẫn diễn ra rất phức tạp, đòi hỏi phải có những giải pháp hết sức căn cơ, đồng bộ, với sự tham gia của nhiều cấp, nhiều ngành. Trong phạm vi bài viết này sẽ đề cập khái quát nhất một số vấn đề về KN,TC và giải quyết KN,TC trong lĩnh vực đất đai.

 

    1. Khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai Sau khi Luật đất đai năm 2003 được ban hành, hệ thống pháp luật về KN,TC, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự đã có nhiều đổi mới, góp phần quan trọng trong công tác giải quyết tranh chấp, KN,TC nói chung⁽¹⁾. Theo Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết KN,TC của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai của Ủy ban Thường vụ Quốc hội⁽²⁾, đến tháng 11-2012, trong 528 vụ việc tồn đọng kéo dài có 509 vụ khiếu nại, 19 vụ tố cáo. Khiếu nại về đất đai là 422 vụ việc (chiếm 79,9%), trong đó bồi thường giải phóng mặt bằng, dự án thu hồi đất là 217 vụ việc (chiếm 51%); tranh chấp đất đai 115 vụ việc (chiếm 27%); đòi lại đất cũ 78 vụ việc (chiếm 18%) và các khiếu nại khác có liên quan về đất đai như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; thu hồi giấy phép... 12 vụ việc; khiếu nại về nhà ở 42 vụ việc (chiếm 7,9%). Theo thống kê, có những vụ việc kéo dài trên 20 năm, đã qua nhiều cấp, nhiều ngành và hầu hết đều có tới 03 đến 04 quyết định giải quyết hành chính nhưng do không thỏa mãn với quyết định nên người dân tiếp tục khiếu kiện lên cấp cao hơn.

    Nội dung KN,TC trong lĩnh vực quản lý đất đai chủ yếu tập trung vào các quyết định hành chính về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (chiếm 70%); về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất (chiếm 20%); về cấp, thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (chiếm 10%). Trong tổng số quyết định hành chính về đất đai bị KN,TC thì tỷ lệ KN,TC đúng và có đúng, có sai chiếm 47,8%. Trong số các vụ được đưa ra xét xử tại Tòa án thì tỷ lệ khởi kiện đúng và đúng một phần chiếm 19,5%. Điều này cho thấy, nhiều vụ việc KN,TC của công dân là có cơ sở, việc ra quyết định hành chính về đất đai của các cấp chính quyền còn nhiều thiếu sót. 

    Thực hiện chủ trương của Đảng và trên cơ sở pháp luật hiện hành, thời gian qua, các cơ quan có trách nhiệm ở Trung ương và các cấp ủy đảng, chính quyền địa phương đã có nhiều giải pháp nhằm tập trung giải quyết để giảm số vụ tranh chấp, KN,TC về đất đai. Kết quả là, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tiếp nhận 10.137 đơn thư vào năm 2005, đến năm 2011 giảm xuống còn 5.298 đơn thư. Tòa án các cấp đã thụ lý giải quyết theo thủ tục sơ thẩm 307.912 vụ việc, trong đó số vụ việc tranh chấp liên quan đến đất đai là 69.806 vụ việc, chiếm 22,70%⁽³⁾. Các cấp chính quyền địa phương đã có nhiều cố gắng và giải quyết được phần lớn các vụ việc KN,TC ngay tại cơ sở, được nhân dân đồng tình, ủng hộ, từng bước hạn chế khiếu kiện vượt cấp, góp phần ổn định tình hình chính trị, giữ vững an ninh, trật tự xã hội. Một số địa phương đã đặt công tác giải quyết tranh chấp, KN,TC về đất đai là nhiệm vụ trọng tâm trong công tác quản lý đất đai; đổi mới công tác tiếp công dân, kiện toàn bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân và giải quyết tranh chấp, KN,TC về đất đai. Việc đùn đẩy trách nhiệm giải quyết tranh chấp, KN,TC đã giảm so với trước đây. Công tác xét xử, giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quản lý, sử dụng đất đai đã cơ bản bảo đảm được quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất. Nhiều bản án, quyết định của Tòa án được nhân dân đồng tình ủng hộ và bảo đảm hiệu lực thi hành.

    Tuy nhiên, nhìn chung tình hình tranh chấp, KN,TC về đất đai vẫn diễn biến phức tạp, gay gắt, kéo dài, tập trung vào lĩnh vực bồi thường giải phóng mặt bằng phát triển các khu đô thị (chiếm gần 70% tổng số vụ KN,TC)⁽⁴⁾, trong đó, chủ yếu là khiếu nại về giá đất bồi thường. Đây là nguy cơ tiềm ẩn sự mất ổn định ở một số địa phương. Nguyên nhân của tình trạng trên là do:

    Quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến đất đai chưa đủ rõ dẫn đến công tác xét xử, giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai còn nhiều hạn chế; chế tài xử lý chưa đủ mạnh để ngăn ngừa các hành vi vi phạm. Chính sách, pháp luật về đất đai trong thời gian dài không được hoàn thiện đồng bộ, thiếu cụ thể và thiếu nhất quán dẫn tới việc thực hiện chính sách trong nhiều trường hợp tùy tiện, không quan tâm đầy đủ đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất. Việc chính sách, pháp luật về đất đai thường xuyên thay đổi trong từng giai đoạn lịch sử, thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn với pháp luật về dân sự, pháp luật về KN,TC tạo ra bất cập, nhất là trong chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng, dẫn đến tình trạng khó phân định thẩm quyền giải quyết; một số địa phương chất lượng giải quyết các vụ, việc chưa cao dẫn đến tình trạng khiếu nại không có điểm dừng, không rõ trách nhiệm cuối cùng thuộc về cơ quan nào.

    Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và quyền của người sử dụng đất đã được pháp luật công nhận, dẫn tới nhấn mạnh quyền thu hồi đất của Nhà nước, tạo vốn từ quỹ đất mà chưa quan tâm đầy đủ lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, đặc biệt là trong việc định giá đất bồi thường, xử lý mối tương quan giữa giá đất thu hồi với giá đất tái định cư (thu hồi giá quá thấp, giao lại giá cao).  Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của xã hội với lợi ích của những người có đất bị thu hồi, thường chỉ nhấn mạnh đến tính cấp thiết của việc giải phóng mặt bằng để có được dự án; chưa chú ý những vấn đề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi đất, dẫn tới không bảo đảm điều kiện tái định cư, không có phương án tích cực về giải quyết việc làm cho người có đất bị thu hồi, nhất là đối với nông dân không còn hoặc còn ít đất sản xuất hoặc những người không còn việc làm như nơi ở cũ. Việc quy định giá đất quá thấp so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường tuy có tác động tích cực tới việc khuyến khích nhà đầu tư nhưng lại gây ra những phản ứng gay gắt của người có đất bị thu hồi.

    Quy hoạch thu hồi đất nông nghiệp để giao cho các nông trường, lâm trường, các dự án đầu tư phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng hạ tầng trong nhiều trường hợp chưa được nghiên cứu kỹ lưỡng, tính khả thi thấp dẫn tới tình trạng thu hồi đất nhưng không sử dụng hoặc sử dụng không hiệu quả trong khi nông dân thiếu hoặc không còn đất sản xuất, đời sống khó khăn. Không chấp hành đúng các quy định của Nhà nước về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư như ra thông báo giải phóng mặt bằng mà không có quyết định thu hồi đất, không thông báo trước về kế hoạch, phương án thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi, cưỡng chế giải phóng mặt bằng trong khi chưa bố trí nơi tái định cư, quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền, thu hồi đất để sử dụng vào mục đích trái quy hoạch đã được xét duyệt.

    Việc áp dụng pháp luật về đất đai của các địa phương còn nhiều bất cập, nhất là trong việc thu hồi đất. Sau khi có Luật đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, nhiều địa phương chưa kịp thời ban hành các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hóa thuộc thẩm quyền của cấp tỉnh để triển khai; nhiều địa phương cấp huyện và cấp xã chưa nắm chắc những quy định mới của pháp luật về đất đai nên vẫn còn áp dụng những quy định cũ đã bị hủy bỏ hoặc thay thế, nhiều trường hợp áp dụng sai quy định. 

    Những bất cập này đã tạo nên những vụ việc khiếu kiện mới về đất đai. Nhiều địa phương chưa có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, dẫn tới tùy tiện trong giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Đa số các địa phương chưa đầu tư kinh phí thỏa đáng để xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính, bảo đảm quản lý chặt chẽ đối với từng thửa đất. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và trong một số trường hợp không chính xác. Công tác kiểm tra, thanh tra chưa được quan tâm đúng mức, trong đó công tác hậu kiểm đối với các dự án, công trình sau khi được giao đất, cho thuê đất ít được các địa phương chú ý. Tình trạng sử dụng đất không đúng mục đích, không đúng tiến độ, không đầu tư theo dự án mà chỉ chờ chuyển nhượng kiếm chênh lệch giá đã ít được phát hiện và xử lý kịp thời. Việc kiểm tra, thanh tra thực hiện giá cũng ít được phát hiện và xử lý kịp thời. Việc kiểm tra, thanh tra thực hiện chế độ công vụ và xử lý những vi phạm của cán bộ, công chức trong công tác quản lý và sử dụng đất đai chưa được đặt ra một cách cụ thể, tích cực.

    Sự yếu kém, bất cập trong công tác quản lý đất đai cùng với một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức có những hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai, nhũng nhiễu, thiếu công tâm là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh những tranh chấp, khiếu nại về đất đai.

    Nhìn chung, tổ chức và cơ chế giải quyết KN,TC về đất đai thiếu ổn định và bất cập so với yêu cầu thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại đòi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận, do đó cần một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhưng hiện nay, hầu hết cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại chủ yếu là kiêm nhiệm; khiếu nại về đất đai chủ yếu nảy sinh ở cấp huyện, xã nhưng cơ quan có thẩm quyền thụ lý giải quyết ở cấp này lại không tương ứng. Chủ tịch UBND các cấp là người chủ trì, chịu trách nhiệm chính về quyết định giải quyết khiếu nại nhưng lại phải giải quyết rất nhiều công việc khác nhau của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm về việc này. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng giải quyết khiếu nại chậm, thiếu dứt điểm, chất lượng thấp, dẫn đến tình trạng khiếu kiện lại hoặc khiếu kiện vượt cấp. Trong tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp, KN,TC lĩnh vực đất đai, nhiều địa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, nhận đơn, hướng dẫn cụ thể theo pháp luật về việc nộp đơn dẫn đến tình trạng người đi khiếu kiện lúng túng, mất nhiều thời gian, công sức khi phải đi hết nơi này đến nơi khác. Khi phát sinh khiếu kiện, cấp ủy, chính quyền một số địa phương chưa tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, còn né tránh, đùn đẩy. Nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết cuối cùng nhưng việc tổ chức thi hành quyết định không nghiêm; cơ quan ra quyết định thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để giải quyết dứt điểm; một số vụ việc không có tính khả thi trong tổ chức thi hành dẫn tới phát sinh những khiếu kiện mới phức tạp hơn.

    Công tác hòa giải ở cấp cơ sở chưa được quan tâm đúng mức, nhiều địa phương chưa bố trí cán bộ có đủ năng lực, phẩm chất, kinh nghiệm đảm nhiệm công việc này nên việc hòa giải đạt hiệu quả chưa cao. Nhiều vụ việc giải quyết không triệt để dẫn đến khiếu kiện đông người, có trường hợp dẫn đến xảy ra vụ án hình sự. Một số địa phương chưa làm tốt trách nhiệm phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai trên địa bàn như vi phạm trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, bồi thường, tái định cư, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

    Công tác thanh tra chưa được thực hiện thường xuyên, còn thiếu tính chủ động, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Việc xử lý sau thanh tra của các cấp, các ngành chưa kiên quyết, triệt để, kịp thời làm hạn chế hiệu quả hoạt động thanh tra, cụ thể: Tình trạng lấn chiếm đất công, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp, sử dụng sai mục đích, để đất hoang hóa diễn ra thường xuyên và dưới nhiều hình thức gây bức xúc trong dư luận nhân dân và xã hội nhưng chưa có chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa các hành vi vi phạm; chế tài quy định xử lý, xử phạt vi phạm pháp luật đất đai còn nhẹ, chưa đủ sức răn đe các đối tượng vi phạm. Việc giải quyết đơn thư KN,TC, tranh chấp đất đai còn mang tính chủ quan, nể nang, nặng về mệnh lệnh hành chính; nhiều quyết định giải quyết chưa thấu tình, đạt lý. Việc tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật còn thiếu kiên quyết, dẫn đến vụ việc không được giải quyết dứt điểm, khiếu kiện kéo dài. Hình thức văn bản giải quyết một số vụ việc chưa bảo đảm theo quy định của pháp luật như việc ban hành công văn, thông báo... để thay thế quyết định giải quyết tranh chấp, KN,TC về đất đai.

 

    Từ thực tế nêu trên, xin đưa ra một số đề xuất, kiến nghị như sau:

    Một là, sửa đổi, bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, thời hạn, thời hiệu giải quyết KN,TC, tranh chấp đất đai, bảo đảm thống nhất, đồng bộ giữa Luật đất đai, Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Luật tố tụng hành chính, Bộ luật tố tụng dân sự và các luật khác có liên quan. Cần khẩn trương hướng dẫn Luật đất đai bảo đảm cụ thể, khả thi.

    Hai là, sớm hoàn thành việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất. Bảo đảm kinh phí đáp ứng nhu cầu hoàn thiện và hiện đại hóa hệ thống bản đồ địa chính, hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai, thống nhất hệ thống hồ sơ địa chính trên cả nước. Hoàn thiện hệ thống điều tra, đánh giá tài nguyên đất, số lượng, chất lượng, tiềm năng và môi trường đất, bảo đảm cung cấp đầy đủ thông tin, tư liệu, dữ liệu về đất đai phục vụ cho việc hoạch định chính sách và ban hành quyết định của cơ quan nhà nước trong việc quản lý và sử dụng đất đai.

    Ba là, cần khẩn trương kiện toàn về tổ chức và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan tiếp dân từ Trung ương đến địa phương. Tăng cường trách nhiệm, tính chủ động của người đứng đầu các cơ quan nhà nước trong việc tiếp công dân và giải quyết KN,TC về đất đai để giải quyết kịp thời, dứt điểm, công bố công khai kết quả giải quyết, không để khiếu kiện vượt cấp, diễn biến phức tạp, khiếu kiện đông người; chịu trách nhiệm về việc giải quyết tranh chấp, KN,TC.

    Bốn là, tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo, phối hợp chặt chẽ của các cấp, các ngành trong giải quyết KN,TC, khắc phục tình trạng chuyển đơn thư của công dân lòng vòng hoặc chậm giải quyết, né tránh trách nhiệm. Thường xuyên kiểm tra, thanh tra, phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, vi phạm trong thực hiện các quy định về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, trong giải quyết các thủ tục hành chính về đất đai. Đề nghị quy định rõ cơ quan, người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính về đất đai phải chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của quyết định ban hành, có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra để xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện các quyết định hành chính liên quan đến đất đai.

    Năm là, quan tâm thực hiện hòa giải tại cơ sở; tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật, trợ giúp pháp lý trong việc giải quyết KN,TC. Xử lý kiên quyết đối với các trường hợp lợi dụng quyền KN,TC để kích động, gây rối, làm mất an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội.

(1) Theo báo cáo của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, từ 01-7-2004 đến 30-8-2010, Tòa án các cấp đã thụ lý giải quyết theo thủ tục sơ thẩm 307.912 vụ việc dân sự, trong đó số vụ việc tranh chấp liên quan đến đất đai là 69.806 vụ việc  (chiếm 22,70%). (2) Báo cáo số 263/BC-UBTVQH13 ngày 05-11-2012 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. (3) (4) Theo Báo cáo Tổng kết thi hành Luật đất đai năm 2003.

TS. Nguyễn Thanh Hải - Ths. Thảo Trang
(Ban Nội chính Trung ương)