Một số cơ quan, tổ chức phòng, chống tham nhũng tại Cộng hòa Pháp

    Đây là cơ quan phòng, chống tham nhũng (PCTN) được thành lập lâu đời nhất tại Châu Âu (vào năm 1993) gắn liền với một sự kiện làm chao đảo đời sống chính trị tại đất nước Pháp. Vào thời điểm đó, hàng loạt các trường học cấp 3 được xây dựng tại Paris bằng nguồn ngân sách công và kết quả là người ta đã phát hiện ra các hành vi tham nhũng ở các đảng phái khác nhau trong quá trình xây dựng những công trình này. Từ đó, Chính phủ đã trình Nghị viện thành lập ra tổ chức PCTN Trung ương, gọi tắt là SCPC, trực thuộc Bộ Tư pháp. Mặc dầu cơ quan chủ quản là Bộ Tư pháp nhưng SCPC là một cơ quan liên bộ bởi lẽ các ủy viên ở đây được biệt phái từ các bộ, ngành khác trong Chính phủ Pháp đến công tác. SCPC là cơ quan hành chính, cơ cấu tổ chức rất gọn nhẹ: Có 10 ủy viên là cố vấn cao cấp, 3 thư ký và đứng đầu là một thẩm phán. Các cố vấn cao cấp của SCPC là những công chức đang làm việc tại các bộ, ngành trong Chính phủ được biệt phái về do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm. Nhiệm kỳ của các cố vấn cao cấp SCPC là 3 năm và luân chuyển liên tục vì quan điểm của SCPC là “quen quá” là một trong những mầm mống của tham nhũng. Thực ra, theo Luật PCTN năm 1993 của Pháp thì tất cả các cố vấn đều được bổ nhiệm bởi Sắc lệnh của Tổng thống nhưng cho đến nay thì chỉ có người đứng đầu của SCPC là thực hiện theo Sắc lệnh của Tổng thống. SCPC có 4 chức năng cơ bản như sau:

    Một là, tập hợp các nguồn thông tin liên quan đến tham nhũng tại Pháp. Theo đó, khi nhận được đơn tố cáo tham nhũng gửi đến, đầu tiên SCPC xem xét đó có phải là hành vi tham nhũng hay không. Các chuyên gia cố vấn đến từ các bộ, ngành khác nhau có những cách nhìn nhận khác nhau về cùng một hiện tượng, một vấn đề, từ đó tổng hợp lại thành một báo cáo tổng hợp chung. 

    Ở Pháp, người dân bình thường không được gửi thông tin tố cáo tham nhũng đến SCPC. Trong Luật PCTN của Pháp năm 1993 quy định một “danh sách đóng” những cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền gửi thông tin nghi vấn tham nhũng đến SCPC. Thông tin mà SCPC nhận được hoàn toàn là thông tin chính danh; số lượng thông tin nhận được nhiều hay ít trong một năm cụ thể chưa phải là cơ sở để đánh giá đúng thực trạng tình hình tham nhũng của năm đó.

    Về vấn đề xử lý thông tin tham nhũng liên quan đến người làm việc trong các cơ quan chống tham nhũng ở Pháp (công tố viên, thẩm phán), SCPC cho rằng điều đó phụ thuộc chủ yếu vào lương tâm, đạo đức nghề nghiệp của công chức làm việc trong các cơ quan chống tham nhũng. Trước năm 1789, Pháp là điểm đen của những vụ việc tham nhũng trong hệ thống tư pháp, nhưng nhờ sau đó Pháp thực hiện chiến lược “Cây gậy và củ cà rốt” trong hoạt động tư pháp nên tình hình cải thiện đáng kể. Theo đó, đội ngũ thẩm phán ở Pháp có chế độ lương rất cao và coi như đó là “củ cà rốt”, nhưng “củ cà rốt” càng to thì “cây gậy” cũng to tương ứng để sẵn sàng trừng phạt những thẩm phán nào dính líu đến tham nhũng. Từ đó, dẫn đến kết quả là 99% phán quyết của các thẩm phán là tin cậy đối với công dân Pháp.

    Hai là, sau khi xác minh thấy thông tin thuộc diện nghi vấn tham nhũng, SCPC chuyển thông tin đến Viện công tố để tiến hành điều tra hình sự và báo cáo kết quả với SCPC. Phương pháp xử lý hồ sơ ở SCPC theo kiểu từng hồ sơ giao cho 2 cố vấn cùng xử lý nhằm tạo nên cái nhìn đa chiều về một vụ việc và kết luận được đưa ra là của tập thể chứ không phải của bất cứ một cá nhân cố vấn nào cả. Vì là một cơ quan hành chính nên trong quá trình xử lý hồ sơ, SCPC không có chức năng điều tra hình sự mà khi cần thiết sẽ liên hệ hoặc mời cá nhân, tổ chức cung cấp thông tin làm việc để xác minh rõ thêm thông tin. Việc SCPC chuyển hồ sơ cho Viện công tố là quy định của pháp luật. Ngoài ra, SCPC cũng có thể chuyển hồ sơ cho các cơ quan khác nhưng phải bảo đảm nguyên tắc là không làm cản trở hoạt động điều tra hình sự của Viện công tố theo quy định của pháp luật.

    SCPC là cơ quan hành chính nên khi Cơ quan điều tra hỏi thì SCPC tư vấn và thông thường thì họ tuân theo những ý kiến tư vấn của SCPC. Và, SCPC cũng chỉ đưa ra ý kiến của mình chỉ khi nào Cơ quan điều tra có phiếu yêu cầu cho ý kiến chứ không tự động can thiệp vào hoạt động của Cơ quan điều tra. Vì thể chế chính trị ở Pháp thực hiện theo mô hình tam quyền phân lập, SCPC thuộc khối hành pháp.

    Ba là, thực hiện công tác thông tin, tuyên truyền và đào tạo về công tác PCTN. Các hoạt động của SCPC hằng năm đều phải báo cáo cho Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tư pháp và có những đề xuất cụ thể. Mỗi năm, SCPC lựa chọn một chủ đề của báo cáo thường niên, chẳng hạn năm 2010 chủ đề của báo cáo là “Vấn đề bảo vệ người tố cáo tham nhũng”.

    Bốn là, thực hiện chức năng hợp tác quốc tế. SCPC tham gia đàm phán, ký kết các văn bản hợp tác quốc tế trong lĩnh vực PCTN (đa phương), tham gia vào các nhóm làm việc xây dựng Hiệp ước về PCTN, hỗ trợ các nước Đông Âu mới gia nhập vào EU trong công tác PCTN (song phương).

 

    Bộ Nội vụ của Pháp có một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn gần như Bộ Công an của Việt Nam. Cơ quan Thanh tra hành chính của Bộ Nội vụ (IGA) là cơ quan liên bộ, có từ 65 đến 70 thanh tra viên cao cấp và thanh tra viên chính. Cơ quan Thanh tra hành chính được tổ chức ở 2 cấp độ Trung ương và địa phương. Nhiệm vụ chính là thực hiện việc kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của các công chức nhà nước. IGA hoạt động dựa trên các văn bản pháp lý chủ yếu là Bộ luật hình sự và các văn bản dưới luật về hoạt động công vụ. Bộ luật hình sự của Pháp ra đời từ rất lâu, điều chỉnh những hành vi của công dân, quy định rất nhiều tội danh liên quan đến tham nhũng, như lạm quyền, tội tham nhũng một cách bị động, tội có những ưu ái dành cho các doanh nghiệp (như dàn xếp đấu thầu, chỉ định thầu), tội biển thủ công quỹ hay tội sử dụng thông tin mật có được để phục vụ mục đích mang lại những lợi ích cho cá nhân. Tội tham nhũng bị động (tội nhận hối lộ) là tội sử dụng quyền lực của mình đang nắm giữ để tác động trong quá trình mua sắm công.

    Luật công chức, viên chức quy định quyền và nghĩa vụ của công chức, viên chức. Bên cạnh đó, Pháp cũng có luật về kỷ luật công chức, viên chức nếu không thực hiện đúng những quy định trong Luật công chức, viên chức. Ở Pháp, một công dân muốn làm việc cho các cơ quan công quyền thì phải trải qua các kỳ thi tuyển công chức, viên chức. Hai tiêu chí cơ bản để quyết định một công chức, viên chức được thăng tiến trong nghề nghiệp hay không là đủ số năm công tác theo quy định hoặc những công chức mặc dầu chưa đủ số năm công tác theo quy định nhưng có tiến bộ vượt bậc thì cũng sẽ được xem xét đề bạt. Công chức, viên chức ở Pháp phải tuân thủ theo 2 nguyên tắc dương và âm. Theo đó, nguyên tắc dương đòi hỏi công chức, viên chức phải tuân thủ những mệnh lệnh của cấp trên đưa ra nhưng nếu mệnh lệnh đó là sai theo quy định của pháp luật thì công chức, viên chức có quyền không chấp hành. Trong khi đó, nguyên tắc âm đòi hỏi bản thân công chức, viên chức phải thật sự liêm khiết trong thực thi công vụ. Chức năng cơ bản của IGA là tiến hành thanh tra, kiểm tra nhân viên của Bộ Nội vụ và những cơ quan, tổ chức thuộc Bộ Nội vụ. Trong quá trình thanh tra, kiểm tra nếu phát hiện những vấn đề có dấu hiệu hình sự thì IGA chuyển sang Viện công tố để điều tra hình sự, những vấn đề không liên quan đến hình sự thì báo cáo Bộ trưởng Bộ Nội vụ xử lý. Nội dung thanh tra, kiểm tra của IGA tập trung vào các vấn đề như: Quá trình cấp các loại giấy phép, hộ chiếu, thẻ xanh; việc mua sắm hàng hóa, dịch vụ công; quá trình vận hành các cơ quan thuộc Bộ Nội vụ; đơn thư tố cáo của các Văn phòng Tỉnh trưởng. IGA sẽ tiến hành thanh tra, kiểm tra khi xuất hiện hai dấu hiệu sau đây: (1) Khi báo cáo kiểm tra nội bộ có vấn đề; (2) Khi có đơn thư tố cáo của cán bộ của đơn vị đó hoặc của công dân có sử dụng dịch vụ của đơn vị đó.

    Phương pháp làm việc của IGA dựa trên 3 phương thức chủ yếu, đó là: (1) Nghiên cứu cách thức vận hành của cơ quan đó; (2) Gặp gỡ người tố cáo, người bị tố cáo; (3) Xây dựng báo cáo gửi cho Bộ trưởng Bộ Nội vụ để quyết định hình thức áp dụng như thế nào. Đối tượng thanh tra, kiểm tra của IGA là các nhân viên Bộ Nội vụ và nhân viên thuộc Bộ Nội vụ nhưng đang công tác ở các sở nội vụ các địa phương trong toàn quốc.

    Về vấn đề tham nhũng, IGA cho rằng, lĩnh vực quản lý ngân sách là một trong những mảnh đất màu mỡ nhất của tham nhũng. Để PCTN hiệu quả trong lĩnh vực này, Pháp áp dụng 02 nguyên tắc cơ bản là

nguyên tắc kiểm toán và chuẩn chi, nguyên tắc quy định trách nhiệm cá nhân. Nguyên tắc kiểm toán và chuẩn chi quy định người ký quyết định chi không đồng thời là người ký quyết định xuất quỹ và người ký quyết định thu không đồng thời là người ký quyết định nhập quỹ. Trong khi đó, nguyên tắc quy định trách nhiệm cá nhân buộc người nào sai phạm thì tự bỏ tiền túi ra để đền bù, khắc phục hậu quả gây ra. Trước năm 2006, nhà nước Pháp có quỹ bồi thường từ ngân sách nhưng sau này không còn nữa.

    Tòa án kỷ luật ngân sách và tài chính sẽ xét xử và đưa ra phán quyết đối với nhân viên của Bộ, trừ Bộ trưởng sẽ được xét xử tại Tòa án công lý. Ngoài lĩnh vực quản lý ngân sách thì lĩnh vực mua sắm công hoặc đấu thầu cũng dễ xảy ra tham nhũng ở Pháp. Để PCTN trên các lĩnh vực này, Pháp đã ban hành Luật mua sắm công và Luật đấu thầu. Nguyên tắc tối thượng của các luật này là phải bảo đảm minh bạch thông tin. Ví dụ: Khi một cơ quan nhà nước tiến hành mua sắm một loại hàng hóa, dịch vụ nào đó thì phải tiến hành các bước như sau: (1) Đăng thông tin trên báo đài (của cả cộng đồng EU); (2) Các doanh nghiệp quan tâm nộp hồ sơ thầu; (3) Hội đồng xét thầu tiến hành chấm thầu; (4)  Công bố quyết định chọn nhà thầu. Quyết định chọn nhà thầu cũng phải đăng toàn văn trên các báo đài. Nếu doanh nghiệp nào thấy quá trình đấu thầu không minh bạch thì làm đơn kiện gửi cho Tòa án xem xét, giải quyết. Ngoài ra, Luật mua sắm, đấu thầu phải bảo đảm tính công bằng để thực hiện có hiệu quả trong việc mua sắm công, đấu thầu các công trình. Chẳng hạn, nếu một người đang là Thị trưởng một thành phố mà doanh nghiệp trúng thầu xây dựng một công trình của thành phố đó là người nhà của Thị trưởng thì Thị trưởng sẽ bị điều tra về tội phạm hình sự.

    Biện pháp mới đây về kiểm soát hoạt động công chức ở Pháp để phòng ngừa tham nhũng là việc thành lập Ủy ban đạo đức nghề nghiệp công vụ, theo đó trong trường hợp công chức nghỉ từ khu vực công chuyển sang khu vực tư nhân thì Ủy ban này sẽ thực hiện việc kiểm tra công chức chuyển việc trong thời hạn là 05 năm. 

 

    Cơ quan tình báo tài chính thuộc Bộ Kinh tế và Tài chính (TRACFIN) được thành lập vào tháng 9-1990 nhằm theo dõi các dòng tiền có dấu hiệu bất thường, do thời điểm đó Pháp bắt đầu tự do hóa thương mại với các nước trong cộng đồng EU. Trước đó, Pháp cũng tham gia vào tổ chức liên Chính phủ về chống rửa tiền (GAFI) với 34 thành viên, thành lập năm 1989. Sau này là tổ chức EGMONT (tổ chức các cơ quan tình báo tài chính nhằm chống rửa tiền và tài trợ cho hoạt động khủng bố) gồm 139 thành viên. TRACFIN là thành viên của EGMONT. TRACFIN khi mới thành lập trực thuộc quản lý của Tổng cục Hải quan với 20 nhân viên. Hiện nay, TRACFIN là cơ quan hành chính, tương đương cấp Cục, trực thuộc Bộ Kinh tế và Tài chính Pháp, với 94 nhân sự. TRACFIN hoạt động độc lập và đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ trưởng Kinh tế và Tài chính. TRACFIN thực thi nhiệm vụ chủ yếu là tiếp nhận và xử lý những thông tin giao dịch bất thường. Những tổ chức và cá nhân kinh doanh các lĩnh vực casino, ngân hàng, tài chính, bảo hiểm, bất động sản, công chứng, cá cược, chứng khoán, luật và gần đây nhất là thể thao (nhất là môi giới chuyển nhượng cầu thủ bóng đá); các công chức nhà nước làm việc trên các lĩnh vực liên quan bắt buộc phải báo cáo, cung cấp các thông tin về các dòng tiền mà mình thấy có dấu hiệu bất minh cho TRACFIN để nghiên cứu chuyển cho Cơ quan điều tra hình sự. Các thông tin thường gắn liền với một cá nhân cụ thể thụ lý giao dịch đó. TRACFIN thực hiện nghiêm ngặt việc bảo vệ người báo cáo thông tin, giữ bí mật danh tính. Số lượng thông tin mà TRACFIN nhận được tăng qua các năm, nếu năm 2011 TRACFIN nhận được 22.856 tin thì năm 2012 là 26.011 tin, trong đó 3/4 là thông tin trong lĩnh vực ngân hàng. 

    Ba nhiệm vụ cơ bản của TRACFIN là: (1) Tiếp nhận thông tin; (2) Tìm hiểu và xử lý thông tin nhận được; (3) Công bố thông tin cho các đơn vị liên quan điều tra. Phương thức hoạt động của TRACFIN là một cơ quan tình báo trên lĩnh vực an ninh tiền tệ, được quyền yêu cầu những người của các cơ quan, tổ chức liên quan đến nguồn thông tin bổ sung thêm thông tin. Thông tin TRACFIN sau khi xử lý xong sẽ được gửi đến Tòa án (đây là yêu cầu bắt buộc, khoảng 500 hồ sơ/năm, chủ yếu liên quan đến rửa tiền, gian lận thuế VAT, tham nhũng, trong đó có khoảng 20 hồ sơ tham nhũng trên tổng số 500 hồ sơ). Thông tin sau xử lý được gửi đến cơ quan thuế, cơ quan tình báo liên quan đến an ninh quốc tế và nội bộ.

    

    Hiệp hội chống tham nhũng (ANTICOR) là một tổ chức xã hội (không phải nằm trong thể chế chính trị như là SCPC hay IGA), được thành lập và hoạt động theo Luật về Hiệp hội của Pháp, thực hiện tôn chỉ chống tham nhũng trong chính trị ở Pháp. ANTICOR có quan hệ hợp tác với rất nhiều quốc gia trên thế giới. Theo ANTICOR, muốn chống tham nhũng thật sự hiệu quả thì phải bảo đảm thực hiện đồng bộ 3 yếu tố: “Minh bạch”, “điều tra”, “chế tài”. Trong đó, vũ khí sắc bén nhất cho cuộc chiến chống tham nhũng đó chính là “minh bạch”. Bởi vì, một khi thực hiện “minh bạch” thì khi đó người dân sẽ có điều kiện để kiểm tra được hoạt động của các cơ quan nhà nước. ANTICOR đề nghị trong xây dựng pháp luật phải có chế tài thật mạnh. Chẳng hạn, khi một công chức dính vào tham nhũng vặt thì suốt đời không có quyền ứng cử. Về cơ cấu tổ chức, ANTICOR được thành lập vào năm 2002. Ban đầu, những người sáng lập là đại biểu dân bầu, nhưng hiện nay, đối tượng hội viên chủ yếu là công dân, với 1.500 hội viên và hơn 15.000 người theo dõi, ủng hộ các hoạt động của ANTICOR. Mọi người muốn gia nhập, đều có thể viết đơn xin kết nạp.

    Tuy nhiên, không phải ai cũng được kết nạp làm hội viên của ANTICOR. Việc kết nạp hay không, được quyết định bởi Văn phòng Hiệp hội quốc gia. Ở cấp độ quốc gia, ANTICOR có Hội đồng quản trị. Ở cấp tỉnh, ANTICOR có các tổ chức chi nhánh, chiếm hơn 50% số tỉnh của Pháp. Mức độ tham gia của các hội viên cũng khác nhau, có hội viên chỉ thuần túy đóng góp tiền cho hoạt động của Hiệp hội nhưng cũng có hội viên chuyên đứng ra viết đơn tố cáo và theo đuổi đến cùng các vụ kiện tụng. ANTICOR có Hiến chương hoạt động. Theo đó, ANTICOR tiến hành vận động các ứng cử viên dân bầu ký tên vào Hiến chương, cam kết sẽ thực hiện những nội dung nêu trong Hiến chương của ANTICOR. Nếu được kết nạp, các ứng cử viên sẽ được sử dụng logo của ANTICOR trong quá trình vận động tranh cử của mình. ANTICOR có trang thông tin điện tử, có cẩm nang để hướng dẫn nghiệp vụ cho công dân khi phát hiện một hành vi tham nhũng. Trong trường hợp công dân yêu cầu cơ quan công vụ cung cấp thông tin về hành vi tham nhũng mà không được đáp ứng thì ANTICOR sẽ hướng dẫn họ cần phải làm những gì tiếp theo.

    Ý nghĩa của việc lập ra tổ chức ANTICOR này là nhằm làm cho sức mạnh của đơn thư tố cáo tăng lên so với việc chỉ có một cá nhân đứng ra tố cáo. Trong thời gian qua, hoạt động của ANTICOR đạt được một số kết quả thiết thực. Trong số đó là: Tích cực tham gia nghiên cứu, đề xuất những nội dung sửa đổi Luật PCTN; tổ chức các cuộc họp, hội nghị, hội thảo với những bài phát biểu của các đại biểu dân bầu thuộc các đảng phái chính trị khác nhau, có lúc diễn giả là những thẩm phán; vận động hành lang, gặp gỡ các thượng nghị sĩ, viết báo. Đặc biệt, ANTICOR thường đứng ra khởi kiện các chính trị gia. Điển hình nhất trong hoạt động này là việc ANTICOR đã khởi kiện ông Jacques Chirac (nguyên Tổng thống Pháp, nguyên Thị trưởng Paris) ra tòa vì tội sử dụng sai phép công quỹ và lạm quyền khi còn làm Thị trưởng Paris, bị kết án 02 năm tù nhưng cho hưởng án treo. Nhờ vụ kiện “động trời” này mà ANTICOR trở nên có tiếng tăm không những ở Pháp mà còn trên khắp thế giới. Hiện nay, ANTICOR cho biết họ cũng đang theo đuổi một vụ khởi kiện đối với một Thị trưởng của một thành phố lớn ở Pháp, với 43 người liên quan, Tòa án đang trong quá trình xét xử. Nguồn chứng cứ có được để ANTICOR đứng ra thực hiện một vụ khởi kiện chủ yếu đến từ những người tố cáo. Ngoài ra, các phóng viên báo chí cũng tích cực hỗ trợ thông tin, cung cấp hồ sơ cho ANTICOR. Khi thẩm phán chấp nhận thì ANTICOR được tiếp cận hồ sơ gốc để nghiên cứu. Hoạt động của ANTICOR hoàn toàn độc lập, không lệ thuộc vào bất cứ một đảng phái chính trị nào. Chẳng hạn 02 vụ kiện vừa nêu trên đây được thực hiện đối với 02 nhân vật thuộc 02 đảng phái đối lập nhau ở Pháp. Kinh phí hoạt động của ANTICOR do các hội viên đóng góp. Hội viên có thể đóng góp kinh phí cho hoạt động chung của ANTICOR hoặc có thể đóng góp vào một vụ kiện cụ thể nào đó mà ANTICOR đang theo đuổi.

    Pháp là đất nước phát triển, hiện nay ít tham nhũng. Kinh nghiệm nổi bật là ban hành và tổ chức thực hiện một cách đồng bộ, có hệ thống, từ Hiến pháp, các đạo luật, các thể chế về quản lý kinh tế, xã hội để PCTN một cách hiệu quả, thiết thực. Qua nghiên cứu các cơ quan, tổ chức PCTN ở Pháp, tác giả bài viết gợi ý một số giải pháp có thể nghiên cứu, vận dụng vào công tác đấu tranh PCTN ở Việt Nam, đó là: (1) Việc xác minh, điều tra thường phải cử 02 người trở lên cho 01 vụ việc để bảo đảm tính khách quan; (2) Luân chuyển liên tục các vị trí công tác dễ xảy ra tiêu cực, tham nhũng cả trong bộ máy chống tham nhũng vì rằng “quá quen” là mầm mống của tham nhũng; (3) Biệt phái cán bộ không chỉ từ các cơ quan tư pháp mà còn cả các cơ quan bộ, ngành chuyên môn Trung ương đến làm việc tại các cơ quan PCTN; (4) Thực hiện chính sách về tăng thu nhập đối với đội ngũ cán bộ trong các cơ quan chống tham nhũng nhưng đồng thời cũng trừng trị nghiêm khắc nếu vi phạm pháp luật; (5) Mô hình Cơ quan tình báo tài chính của Pháp có nhiều điểm cần được nghiên cứu, vận dụng nhằm xây dựng mô hình tổ chức của cơ quan phòng, chống rửa tiền để góp phần phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam; (6) Việc coi trọng và nhân rộng các giải pháp phòng ngừa tham nhũng mang lại hiệu quả thiết thực; (7) Tăng cường về giáo dục, giám sát việc thực thi quyền lực kết hợp các chế tài cụ thể nhằm hoàn thiện quy tắc ứng xử, nâng cao đạo đức công vụ của cán bộ, công chức để phòng ngừa tham nhũng.

TS. Phan Văn Tâm
(Vụ trưởng, Ban Nội chính Trung ương)