Một số kết quả và hạn chế trong xây dựng, ban hành văn bản của Chính phủ về quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được ban hành từ đầu nhiệm kỳ đến nay

Từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến nay, Chính phủ đã có những cố gắng trong việc ban hành văn việc bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được ban hành từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến hết tháng 7-2013; trình tự, thủ tục ban hành văn bản về cơ bản thực hiện theo đúng quy định của pháp luật; chất lượng của nhiều văn bản cũng được nâng lên. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết còn nhiều hạn chế. Còn nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chưa được ban hành kịp thời để bảo đảm có hiệu lực cùng thời điểm với hiệu lực của luật, pháp lệnh, nghị quyết. Chất lượng một số văn bản chưa cao, vẫn còn những nội dung quy định chưa đầy đủ, chưa cụ thể. Cụ thể:
- Về ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh
Tính đến hết tháng 7-2013, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIII đã thông qua 46 luật, pháp lệnh, trong đó, Chính phủ trình 44 văn bản. Đến ngày 15-10-2013, có 37 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, 09 luật, pháp lệnh chuẩn bị có hiệu lực. Cụ thể: năm 2011, Quốc hội thông qua 05 luật đều do Chính phủ trình; năm 2012, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua 29 văn bản, Chính phủ trình 27 văn bản; hết tháng 7-2013, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua 12 văn bản đều do Chính phủ trình.
Đối với 37 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 73/131 văn bản (đạt 55,7%) quy định chi tiết, hướng dẫn 85/154 nội dung được giao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã ban hành 25/69 văn bản (đạt 36,2%) quy định chi tiết, hướng dẫn 63/126 nội dung được giao. Như vậy, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã ban hành 98/200 văn bản (đạt 49%) quy định chi tiết hướng dẫn 148/280 nội dung được giao.
Số văn bản chưa được ban hành là 102/200 văn bản (chiếm 51%) quy định chi tiết 132/280 nội dung được giao (trong đó có 58 văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ  và 44 văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ).
Đối với 09 luật, pháp lệnh chuẩn bị có hiệu lực, Chính phủ đã ban hành được 01 văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết 03/83 nội dung được giao: Nghị định số 92/2013/NĐ-CP ngày 13-8-2013 quy định chi tiết một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế giá trị gia tăng.
- Về tiến độ, quy trình và chất lượng ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh
Trong hai năm đầu của nhiệm kỳ, văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đã được ban hành nhanh hơn, số lượng văn bản nợ đọng đã giảm theo từng năm (tháng 8-2011 nợ 58 văn bản và đã giảm xuống 24 văn bản vào tháng 10-2012). Nhiều luật, pháp lệnh khi được ban hành đã có tương đối đầy đủ các văn bản quy định chi tiết như Luật giá, Luật dự trữ quốc gia, Luật đo lường, Luật Thủ đô, Luật phổ biến, giáo dục pháp luật, Luật khiếu nại, Nghị quyết số 29/2012/QH13 về việc ban hành một số chính sách thuế nhằm tháo gỡ khó khăn cho tổ chức và cá nhân… Đối với những luật, pháp lệnh phải ban hành số lượng lớn văn bản quy định chi tiết như Bộ luật lao động, Luật xử lý vi phạm hành chính hoặc có quy định về chế độ, chính sách như Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh ưu đãi người có công với cách mạng, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã có chỉ đạo các Bộ, ngành cần đẩy nhanh tiến độ ban hành các văn bản quy định chi tiết để các đối tượng được thụ hưởng chế độ, chính sách kể từ khi luật, pháp lệnh có hiêu lực. Riêng việc xây dựng các nghị định quy định chi tiết Luật xử lý vi phạm hành chính, tiến độ ban hành văn bản quy định chi tiết đã có những tiến bộ vượt bậc so với trước đây khi ban hành các nghị định quy định chi tiết Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008.
Việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh đã được thực hiện cơ bản đúng thẩm quyền, tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời, bổ sung việc lấy ý kiến đối với các quy định về thủ tục hành chính trong các khâu góp ý, thẩm định theo quy định mới của Chính phủ. Trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản, các Bộ, ngành đã tích cực, chủ động trong việc huy động các chuyên gia, nhà quản lý, nhất là tiếp tục phát huy vai trò của một số thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập dự án luật, pháp lệnh để tham gia xây dựng văn bản quy định chi tiết, nhằm bảo đảm tính tiếp nối và sự thống nhất, phù hợp của các văn bản quy định chi tiết với tinh thần của luật, pháp lệnh; vai trò của tổ chức pháp chế Bộ, ngành cũng đã được quan tâm, tăng cường hơn. Kỹ thuật, ngôn ngữ soạn thảo cụ thể, rõ ràng, cơ bản không còn tình trạng chép lại nội dung của luật, pháp lệnh, tập trung quy định chi tiết những nội dung được luật, pháp lệnh giao.
Chất lượng của văn bản quy định chi tiết thi hành so với những năm trước đây đã từng bước được nâng cao, giảm thiểu tối đa tình trạng quy định chung chung, mang tính nguyên tắc, khó thực hiện hoặc giao lại cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ tiếp tục quy định cụ thể. Nội dung các văn bản phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước; bảo đảm tính công khai, minh bạch, hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật. Các cơ quan soạn thảo đã chú trọng đến tính khả thi của văn bản, do đó về cơ bản các văn bản quy định chi tiết được ban hành đã bảo đảm sự phù hợp với thực tế. Để bảo đảm chất lượng văn bản, việc gắn kết giữa công tác tiền kiểm (kiểm soát thủ tục hành chính, thẩm định, thẩm tra) với công tác hậu kiểm (kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, theo dõi thi hành pháp luật) ngày càng được tăng cường.
Về công tác kiểm soát thủ tục hành chính trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết về cơ bản đã được thực hiện đầy đủ, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, giúp ngăn chặn tình trạng phát sinh những thủ tục không cần thiết, gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp hoặc tạo thuận lợi cho cơ quan quản lý nhưng gây khó khăn cho đối tượng quản lý. Tính từ năm 2011 đến ngày 15-10-2013, các cơ quan chủ trì soạn thảo đã đánh giá tác động đối với 2.186 thủ tục hành chính quy định tại 420 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong đó các các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Theo đó, các quy định về thủ tục hành chính được đưa vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã đáp ứng yêu cầu về sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả, bảo đảm đủ các bộ phận tạo thành, tạo thuận lợi cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc tổ chức thực hiện và cá nhân, tổ chức khi tìm hiểu, đề nghị giải quyết thủ tục hành chính.
- Tồn tại, hạn chế trong công tác ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh
Một là, tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành chưa được giải quyết cơ bản và vững chắc. Trong các năm 2011-2012, tình trạng nợ đọng văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã giảm mạnh so với những năm trước đây. Tuy nhiên, từ đầu năm 2013 đến nay, tình trạng nợ đọng văn bản đã tăng đột biến (58 văn bản quy định định chi tiết), trong đó, có luật, pháp lệnh đã có hiệu lực nhưng vẫn chưa có văn bản quy định chi tiết nào được ban hành, một số luật, pháp lệnh khác còn có số lượng lớn văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành, điển hình như Luật xử lý vi phạm hành chính còn nợ là 28 văn bản quy định định chi tiết, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật điện lực còn nợ 10 văn bản, Luật giáo dục đại học nợ 13 văn bản.
Hai là, nhiều văn bản quy định chi tiết tuy đã được ban hành nhưng chậm tiến độ, chưa bảo đảm có hiệu lực cùng với thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh. Điều này làm cho một số quy định của luật, pháp lệnh không được thực thi khi đã có hiệu lực, nhiều trường hợp ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân đã được luật, pháp lệnh quy định.
Ba là, vẫn còn có Bộ, ngành chưa thực hiện nghiêm túc một số quy định về trình tự, thủ tục trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết. Việc đánh giá tác động, khảo sát, tổng kết thực tiễn, lấy ý kiến tham gia của các Bộ, ngành liên quan, lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, hoạt động thẩm định, thẩm tra, trong một số trường hợp chưa được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả. Có trường hợp, cơ quan chủ trì soạn thảo chưa nghiên cứu thấu đáo ý kiến thẩm định, thẩm tra để tiếp thu chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản hoặc có giải trình rõ ràng. Cá biệt, có trường hợp do áp lực bảo đảm tiến độ, dự thảo văn bản chưa có đầy đủ ý kiến phối hợp của các cơ quan, tổ chức liên quan nhưng vẫn gửi, đề nghị thẩm định và vì vậy, phải trả lại để thực hiện bổ sung làm ảnh hưởng tiến độ, thời hạn trình, ban hành văn bản.
Bốn là, việc ban hành Thông tư quy định chi tiết, đặc biệt là Thông tư liên tịch chưa có chuyển biến rõ rệt, tiến độ ban hành còn chậm, một số văn bản chất lượng chưa cao. Tình trạng luật, pháp lệnh đã có hiệu lực nhưng Thông tư, Thông tư liên tịch quy định chi tiết chưa được ban hành còn phổ biến (Luật giáo dục đại học có hiệu lực kể từ ngày 01-01-2013, nhưng tính đến ngày 15-10-2013 còn 06 thông tư, thông tư liên tịch chưa được ban hành).
Năm là, vẫn còn tình trạng có văn bản hành chính, điều hành quản lý (không phải là văn bản quy phạm pháp luật) của các Bộ, cơ quan ngang Bộ chứa đựng quy phạm pháp luật hoặc có nội dung không phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật cấp trên.
- Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế
Hằng năm, số lượng luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo là tương đối lớn, thường chiếm trên 90% tổng số các dự án luật, pháp lệnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Bên cạnh đó, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cũng phải ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đối với các luật, pháp lệnh do các chủ thể khác trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua, do vậy, tạo ra sức ép công việc rất lớn cho công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.
Việc chuyển đổi tư duy pháp lý từ cơ chế kinh tế quan liêu bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường còn chậm, chưa được triệt để, trong khi đó ở nhiều trường hợp, pháp luật cần phải đi trước để hình thành, tạo hành lang pháp lý thúc đẩy sự phát triển của các quan hệ xã hội, nhưng cả nhận thức và điều kiện tổ chức thực hiện trên thực tế còn rất nhiều khó khăn, hạn chế.
Trong những năm gần đây, trước tình hình kinh tế - xã hội gặp nhiều khó khăn, một số Bộ, ngành phải tập trung chỉ đạo, điều hành để giải quyết, thực hiện các nhiệm vụ nhằm ổn định, phát triển kinh tế - xã hội nên mặc dù hoạt động xây dựng thể chế và thực hiện thể chế được xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ, nhưng trên thực tế, việc đầu tư thời gian, kinh phí và nguồn lực cho công tác xây dựng, thi hành pháp luật trong một số lĩnh vực còn chưa đáp ứng yêu cầu.
Số lượng văn bản quy định chi tiết lớn, nhiều nội dung khó, phức tạp, do vậy đòi hỏi nhiều thời gian, công sức tổ chức nghiên cứu, khảo sát thực tế nhưng thời gian vật chất dành cho việc ban hành văn bản thường chỉ từ 06 tháng đến một năm. Chẳng hạn như Luật khoa học - công nghệ (sửa đổi) giao quy định chi tiết đến 31 nội dung, Bộ luật lao động giao quy định chi tiết đến 22 nội dung, trong đó có nhiều nội dung phức tạp như vấn đề lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam, tuổi nghỉ hưu, lao động giúp việc gia đình…; Luật xử lý vi phạm hành chính phải ban hành 55 nghị định quy định nhiều vấn đề phức tạp, có ảnh hưởng rộng, nội dung liên quan đến nhiều cơ quan, nhiều lĩnh vực, tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp như xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, bảo vệ môi trường, an toàn vệ sinh thực phẩm, thương mại...
 Một số luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình nhưng có nội dung giao Chính phủ quy định chi tiết nên trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết, các cơ quan của Chính phủ còn lúng túng và bị động. Chẳng hạn như Luật công đoàn, Pháp lệnh chi phí giám định, định giá; chi phí cho người làm chứng, người phiên dịch trong tố tụng. Có luật, pháp lệnh còn quy định chung chung hoặc quy định về chính sách xã hội hóa, chính sách tài chính nhưng chưa rõ, chưa cụ thể, dẫn đến còn nhiều cách hiểu khác nhau, gây khó khăn trong quá trình quy định chi tiết. Chẳng hạn như Luật giám định tư pháp, Luật công đoàn, Luật giáo dục đại học.
Một số quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bộc lộ những bất cập, hạn chế, không còn phù hợp như quy định về việc ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn còn máy móc; việc xây dựng ban hành Thông tư, Thông tư liên tịch hiện đang giao hoàn toàn cho các Bộ, ngành mà chưa có cơ chế kiểm tra trước, tập trung từ phía Chính phủ; quy trình xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh tại 2 kỳ họp của Quốc hội cũng bộc lộ hạn chế, dẫn đến sự thụ động của cơ quan chủ trì soạn thảo.
Ý thức trách nhiệm, sự cương quyết để tổ chức thi hành luật, pháp lệnh ở một số ngành, lĩnh vực chưa thực sự cao. Kỷ luật, kỷ cương trong việc tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết còn chưa nghiêm; việc xây dựng và thực hiện các chương trình, kế hoạch triển khai thi hành các luật, pháp lệnh sau khi được ban hành còn chưa được chú trọng, chưa bảo đảm sự gắn kết liên tục giữa xây dựng và thi hành pháp luật.
Việc phân định trách nhiệm giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo, ban hành luật, pháp lệnh và triển khai thi hành, ban hành văn bản quy định chi tiết còn chưa rõ ràng, đặc biệt là trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo đảm các điều kiện, các nguồn lực cho việc thi hành luật, pháp lệnh; trong khi đó thiếu cơ chế cụ thể để kiểm tra, giám sát việc thi hành ở từng bước, từng giai đoạn, đặc biệt là việc đánh giá tác động, hiệu quả kinh tế - xã hội thực tế của văn bản được thi hành. Công tác phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương trong công tác xây dựng và thi hành pháp luật còn thiếu chặt chẽ, khoa học. Một số trường hợp vẫn chưa thực sự chủ động phối hợp với các cơ quan của Quốc hội trong quá trình chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh.
Các Bộ, ngành còn chưa chú trọng đúng mức đến việc nghiên cứu, xây dựng chính sách pháp luật và các quan điểm, định hướng lớn của dự án luật, pháp lệnh hay các vấn đề khó, mới, liên quan nhiều ngành trong dự thảo nghị định để trình Chính phủ cho ý kiến trước khi soạn thảo và do vậy, dẫn đến kéo dài thời gian soạn thảo, thẩm định, trình ban hành văn bản.
Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế. Lực lượng cán bộ pháp chế tại các Bộ, ngành và địa phương còn mỏng, nhất là ở các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, năng lực trình độ còn nhiều bất cập như khả năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật hay xây dựng một thiết chế thi hành pháp luật; khả năng tổ chức thực hiện, áp dụng pháp luật của một bộ phận đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước còn hạn chế. Chưa có cơ chế hợp lý cho việc đầu tư kinh phí, nguồn lực và cơ sở vật chất để triển khai các luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh.
Chưa triệt để áp dụng một số kỹ thuật mới trong soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, ví dụ như kỹ thuật một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung được quy định tại một hoặc nhiều luật, pháp lệnh dẫn đến tình trạng một số cơ quan chủ trì soạn thảo phải xây dựng nhiều văn bản để quy định chi tiết thay vì chỉ cần xây dựng một văn bản.
 

Nguyễn Minh