Tính trung thực của việc kê khai tài sản, thu nhập (*)

1. Chưa có quy định về giải trình nguồn gốc tài sản phải kê khai

Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành chỉ yêu cầu người có nghĩa vụ kê khai phải kê khai các loại tài sản theo quy định, mà không yêu cầu giải trình nguồn gốc các tài sản đó. Đây là một sơ hở mà người có nghĩa vụ kê khai có thể không kê khai đầy đủ các loại tài sản cần phải kê khai hoặc kê khai khống một số tài sản mà mình không có (để sau khi được bổ nhiệm, bầu cử, phê chuẩn vào các chức danh lãnh đạo, quản lý, nếu có tham nhũng thì khó bị phát hiện vì tài sản do tham nhũng mà có đã được kê khai từ trước khi bổ nhiệm, bầu cử, phê chuẩn).

Đồng chí Lê Văn Lân - Phó Chánh Văn phòng chủ trì

Hội nghị góp ý vào Dự thảo Luật PCTN (sửa đổi)

Dự án Luật PCTN (sửa đổi) được Chính phủ trình Quốc hội ngày 03/10/2012 (viết tắt là Dự án Luật) có quy định về việc giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm với mức tối thiểu là 100 triệu đồng. Tuy nhiên, quy định này chỉ áp dụng cho người kê khai bổ sung, còn người kê lần đầu thì dù tài sản có giá trị hàng trăm, hàng nghìn tỷ đồng cũng không phải giải trình nguồn gốc. Đây là sự bất hợp lý giữa kê khai lần đầu và kê khai bổ sung (kê khai lần đầu thì không phải giải trình nguồn gốc, kê khai bổ sung thì phải giải trình), đồng thời cũng chứng tỏ rằng, việc không quy định giải trình nguồn gốc tài sản khi kê khai lần đầu là một sơ hở.

2. Ít trường hợp được xác minh tài sản

Điều 47, Luật PCTN quy định chỉ xác minh trong những trường hợp sau:

“a) Phục vụ cho việc bầu cử, bổ nhiệm, cách chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật đối với người có nghĩa vụ kê khai tài sản khi xét thấy cần thiết; b) Theo yêu cầu của Hội đồng bầu cử hoặc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền; c) Có hành vi tham nhũng”.

Như vậy, việc xác minh tài sản chỉ sử dụng khi xét thấy cần thiết đối với người trong danh sách bầu cử, người đang được xem xét bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệmhoặc kỷ luật và những đối tượng có hành vi tham nhũng. Số còn lại (chiếm đa số) không thuộc diện phải xác minh.

Dự án Luật bổ sung việc xác minh tài sản trong những trường hợp sau:

“b) Khi có tố cáo hoặc phản ánh về tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập mà tố cáo, phản ánh đó có nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có căn cứ để xác minh về sự không trung thực trong kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai và người tố cáo, phản ánh nêu rõ họ, tên, địa chỉ, cam kết hợp tác, cung cấp đầy đủ tài liệu liên quan mà mình có được cho cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền để phục vụ cho việc xác minh tài sản, thu nhập;... d) Khi cơ quan, tổ chức có thẩm quyền có căn cứ cho rằng việc giải trình về nguồn gốc tài sản tăng thêm không hợp lý”.

Quy định bổ sung trên đây của Dự án Luật vẫn chứa đựng tinh thần hạn chế việc xác minh tài sản, vì những điều kiện để được xác minh tương đối khắt khe và việc có xác minh hay không hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người tiếp nhận tố cáo, phản ánh.

Ngoài ra, những quy định của Luật PCTN về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị tiến hành xác minh tài sản; thủ tục xác minh; việc xử lý người kê khai không trung thực... cũng có những điểm chưa đầy đủ và hợp lý. Chẳng hạn, Luật chưa có quy định xử lý những trường hợp cơ quan, tổ chức, đơn vị tiến hành xác minh tài sản mà không xác minh đầy đủ, chính xác và kết luận không khách quan. Quy định thời hạn 20 ngày để tiến hành thẩm tra, xác minh và phải ra kết luận về sự minh bạch trong kê khai tài sản cho tất cả các trường hợp (Điều 48, Luật PCTN; Điều 57 và Điều 59, Dự án Luật) là chưa hợp lý, vì trong thực tế, một số người có rất nhiều tài sản thuộc diện kê khai và tài sản ở nhiều nơi, không chỉ ở trong nước mà còn có ở nước ngoài, thời gian 20 ngày để xác minh và kết luận là quá ngắn. Việc xử lý người kê khai không trung thực (Điều 52, Luật PCTN và Điều 64, Dự án Luật) cũng chưa đầy đủ và triệt để. Luật chỉ quy định xử lý về người mà chưa xử lý về tài sản. Các quy định xử lý về người cũng chỉ mới dừng ở mức xử lý kỷ luật, mà chưa có quy định xử lý hình sự (Tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy: Điều 395 Bộ luật hình sự Trung Quốc quy định: Bất cứ công chức nào có tài sản vượt quá mức thu nhập và số lượng chênh lệch quá lớn thì bắt buộc phải giải trình nguồn gốc của tài sản. Nếu công chức không chứng minh được tài sản đó là hợp pháp thì sẽ bị kết án đến 5 năm tù và phần tài sản vượt quá mức thu nhập sẽ bị tịch thu. Tại Ma-lai-xi-a, Cơ quan quản lý việc đăng ký tài sản công chức có quyền sa thải công chức nếu công chức không giải thích được nguồn gốc tài sản của mình (Điều 9, Quy định về chế độ công chức). Luật chống tham nhũng năm 1989 của Xin-ga-po cho phép Tòa án tịch thu bất cứ khoản tiền và tài sản nào của một công chức nếu họ không giải thích được nguồn gốc (“Kiềm chế tham nhũng hướng tới một mô hình xây dựng sự trong sạch quốc gia” - Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, HN, 2002).

3. Bản kê khai tài sản, thu nhập chưa được công khai

Luật PCTN và Nghị định số 37/2007/NĐ- CP quy định: “Bản kê khai tài sản, thu nhập được quản lý theo chế độ quản lý hồ sơ cán bộ” và người có nghĩa vụ kê khai được bảo đảm bí mật nội dung của bản kê khai. Tức là bản kê khai tài sản, thu nhập không được công khai. Mặc dù còn có nhiều ý kiến khác nhau về việc công khai hay không công khai bản kê khai, công khai đến đối tượng và phạm vi nào v.v... nhưng rõ ràng là, nếu không công khai bản kê khai tài sản thì những cán bộ, công chức khác và những người dân quan tâm đến việc kê khai tài sản không biết được kết quả kê khai để giám sát, phát hiện đúng sai.

Thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 (khóa X), tại Nghị định số 68/2011/NĐ-CP, Chính phủ đã quy định việc công khai bản kê khai ở nơi công tác. Hình thức công khai là công bố tại cuộc họp hoặc niêm yết tại trụ sở. Thời điểm thực hiện từ ngày 31/12 đến ngày 31/3 của năm sau, thời gian công khai tối thiểu là 30 ngày.

Quy định về việc công khai như vậy vẫn còn nhiều hạn chế, vì thời gian công khai và các hình thức công khai còn ít.

Dự án Luật đã đưa các quy định về công khai bản kê khai tài sản từ Nghị định số 68/2011/NĐ-CP vào Dự án, nhưng phạm vi công khai, thời gian và hình thức công khai vẫn chưa có gì tiến bộ hơn nội dung Nghị định số 68/2011/NĐ-CP. Trong khi đó, Nghị quyết Trung ương 4 (khóa XI) ngày 16/01/2012 về xây dựng Đảng ghi rõ: “Kê khai tài sản phải trung thực và được công khai ở nơi công tác và nơi cư trú”; Kết luận số 21-KL/TW ngày 25/5/2012 của Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) tiếp tục khẳng định: “Sửa đổi Luật PCTN và các văn bản liên quan khác để thực hiện việc công khai kết quả kê khai tài sản, thu nhập ở nơi công tác và nơi cư trú, theo yêu cầu của Nghị quyết Trung ương 4 (khóa XI)”.

Đáng tiếc là, yêu cầu của 2 Hội nghị Trung ương về việc công khai kết quả kê khai tài sản, thu nhập tại nơi cư trú vẫn chưa được thể hiện trong Dự án Luật.

Kiến nghị sửa đổi

Kinh nghiệm của thế giới và thực tiễn ở nước ta cho thấy, điều quan trọng nhất của việc kê khai tài sản, thu nhập là sự trung thực. Nếu không trung thực thì việc kê khai tài sản, thu nhập mãi mãi chỉ là hình thức, vừa lãng phí công sức, tiền của, vừa không đạt được mục đích phòng ngừa, ngăn chặn tham nhũng.

Phương án 1: Sửa đổi một cách căn bản các quy định của pháp luật về minh bạch tài sản, thu nhập

1. Cần có quy định về việc giải trình nguồn gốc tài sản khi kê khai lần đầu và giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm khi kê khai bổ sung. Những trường hợp không giải trình được nguồn gốc tài sản một cách hợp lý sẽ bị xử lý cả về người và tài sản. Nếu cơ quan chức năng phát hiện tài sản không giải trình được nguồn gốc là tài sản do hành vi tham nhũng hoặc hành vi phạm tội khác của người kê khai mà có thì người kê khai sẽ bị xử lý theo pháp luật hình sự. Điều này hoàn toàn phù hợp với quy định tại Điều 20 Công ước Chống tham nhũng của Liên hợp quốc về hành vi làm giàu bất hợp pháp (Điều 20 của Công ước Chống tham nhũng (Làm giàu bất hợp pháp): “Trên cơ sở tuân thủ hiến pháp và các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên sẽ áp dụng các biện pháp lập pháp và các biện pháp cần thiết khác nhằm quy định là tội phạm, nếu được thực hiện một cách cố ý, hành vi làm giàu bất hợp pháp, nghĩa là việc tài sản của một công chức tăng đáng kể so với thu nhập hợp pháp của công chức mà công chức này không giải thích được một cách hợp lý về lý do tăng đáng kể như vậy”).

Vấn đề cần cân nhắc là, nên quy định trong Luật PCTN hay Bộ luật hình sự việc xử lý những trường hợp không giải trình được nguồn gốc tài sản một cách hợp lý (bao gồm xử lý về người và xử lý về tài sản, kể cả tài sản của người kê khai lần đầu và tài sản tăng thêm của người kê khai bổ sung). Có lẽ nên quy định trong cả 2 luật, nhưng ở mỗi luật cần có nội dung và cách thể hiện khác nhau, sao cho thống nhất nhưng không trùng lắp với nhau.

2. Từng bước mở rộng phạm vi công khai bản kê khai tài sản, thu nhập, tiến tới công khai rộng rãi để cho mọi người dân đều có thể tiếp cận được các thông tin về kết quả kê khai tài sản, thu nhập của công chức, viên chức. Mục đích là cung cấp thông tin cho nhiều người biết để giám sát, phát hiện những trường hợp kê khai không trung thực (Trung tuần tháng 10/2012, một số tờ báo của Việt Nam đưa tin: ở Trung Quốc, cộng đồng mạng phát hiện một quan chức quản lý đô thị cấp quận thuộc tỉnh Quảng Đông sở hữu tới 21 căn hộ nhưng chỉ kê khai có 2 căn hộ. Chính quyền địa phương đã đình chỉ công tác của quan chức này để điều tra, xử lý).

3. Tăng cường kiểm tra, xác minh kết quả kê khai, kể cả kiểm tra, xác minh nguồn gốc tài sản. Cần có quy định kiểm tra, xác minh ngẫu nhiên một tỷ lệ nhất định (khoảng 10%) những trường hợp kê khai tài sản, thu nhập, bất kể là đối tượng nào (Hàn Quốc có quy định kiểm tra, xác minh ngẫu nhiên 30% số trường hợp kê khai tài sản để bảo đảm tính trung thực của việc kê khai). Khi đó, kiểm tra, xác minh tài sản sẽ là việc làm bình thường, không “nặng nề” như hiện nay. Mặt khác, cần có quy định cho người đứng đầu cơ quan quản lý cán bộ, công chức, viên chức thuộc diện kê khai có quyền ra quyết định xác minh bản kê khai, theo Kết luận của Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI).

4. Cùng với các biện pháp trên đây, cần sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật có liên quan để thực hiện việc đăng ký bất động sản; quy định cho cán bộ, công chức khi mua bán hàng hóa và thanh toán những khoản tiền lớn phải thực hiện qua tài khoản; quy định về sự giám sát của người dân đối với việc kê khai tài sản của công chức v.v…

Phương án 2: Sửa đổi ngay một số nội dung cụ thể

1. Cần sửa khái niệm về minh bạch tài sản, thu nhập.

Điều 2, Luật PCTN quy định: “Minh bạch tài sản, thu nhập là việc kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai và khi cần thiết được xác minh, kết luận”. Quy định này không rõ nghĩa: mọi trường hợp kê khai đều minh bạch hay chỉ có những trường hợp được xác minh, kết luận mới là minh bạch? Những trường hợp qua xác minh được kết luận là không trung thực có được coi là minh bạch hay không? Nếu nói minh bạch chỉ là việc kê khai thì không ổn, ít nhất đó phải là những trường hợp kê khai trung thực.

Dự án Luật, tại Điều 2, vẫn tiếp tục định nghĩa không đúng rằng: “Minh bạch tài sản, thu nhập là việc kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai và được xác minh, kết luận theo quy định của Luật này”. Theo đó thì chỉ những trường hợp được xác minh, kết luận là minh bạch mới được coi là minh bạch. Trong khi đó, cả Luật PCTN và Dự án Luật đều quy định: kết luận về sự minh bạch là kết luận về tính trung thực của việc kê khai, có nghĩa là, minh bạch chính là trung thực. Vậy thì tất cả những trường hợp kê khai một cách đầy đủ, trung thực, rõ ràng, rành mạch theo đúng quy định đều bị coi là không minh bạch nếu chưa được xác minh, kết luận! Quy định như thế sẽ gây bất bình cho những người đã tự giác kê khai một cách trung thực nhưng không thuộc diện phải xác minh. Mà số này là khá đông.

Tác giả bài viết này quan niệm rằng, minh bạch là trung thực cộng với công khai. Nếu kê khai trung thực mà giữ kín bản kê khai như hiện nay thì chưa phải là minh bạch. Do đó, trong điều kiện pháp luật của ta chưa cho phép  công  khai  bản  kê  khai  tài  sản,  nên chăng quy định như sau: “Minh bạch tài sản, thu nhập là việc người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập đã kê khai trung thực, rõ ràng tài sản, thu nhập cần phải kê khai theo quy định của Luật này” (hoặc “theo quy định của pháp luật”).

2. Cần có quy định về việc công khai bản kê khai tài sản ở nơi cư trú. Nếu vì thời gian gấp mà chưa quy định cụ thể được thì chỉ cần quy định có tính chất nguyên tắc chung, còn thời điểm và hình thức công khai sẽ giao cho Chính phủ quy định, vì như đã trình bày ở trên, Nghị quyết Trung ương 4 (khóa XI) về xây dựng Đảng và Kết luận số 21-KL/TW của Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) đều có yêu cầu này.

3. Bỏ bớt và viết ngắn gọn hơn các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập trong Dự án Luật, vì phần lớn các điều, khoản được bổ sung đều là những quy định trong các nghị định, quyết định, thông tư… đang được thực hiện. Đối với các nội dung khác, như: quy tắc ứng xử, nhận quà, nộp lại quà tặng, chuyển đổi vị trí công tác… nếu cũng đưa các quy định từ nghị định, quyết định, thông tư vào Dự án Luật thì Luật sẽ rất dài, không cần thiết. Hơn nữa, về cơ bản, những quy định được bổ sung vào Dự án Luật vẫn chưa có khả năng bảo đảm được tính trung thực của việc kê khai.

4. Đề nghị tăng thêm thời gian xác minh đối với những trường hợp phức tạp hoặc có nhiều tài sản (không chỉ trong vòng 20 ngày) và không nên quy định cho một người đi xác minh tài sản, thu nhập (trong Dự luật mới), mà mọi trường hợp đều phải thành lập đoàn để bảo đảm tính chất khách quan.

Lê Văn Lân

(Phó Chánh Văn phòng Ban Chỉ đạo Trung ương)

(*) Tham luận của đồng chí Lê Văn Lân, Phó Chánh Văn phòng Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng tại Hội thảo về Dự án Luật PCTN (sửa đổi) do Ủy ban Tư pháp của Quốc hội tổ chức ngày 19-20/10/2012 tại Hà Nội.