Công khai tài sản, thu nhập và giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm để phòng, chống tham nhũng

1.Minh bạch tài sản, thu nhập (TSTN) là một trong những biện pháp tiến tới kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn, góp phần phòng ngừa tham nhũng. Biện pháp này nhằm ngăn chặn việc người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng chức vụ, quyền hạn của mình để thực hiện hành vi vi phạm pháp luật vì mục đích vụ lợi, đặc biệt là lợi ích vật chất. Chế định minh bạch TSTN có nhiều nội dung, ví dụ như tổ chức thực hiện việc kê khai, xác minh tài sản khi có dấu hiệu kê khai không trung thực, xử lý các vi phạm trong quá trình tổ chức kê khai TSTN…

Trong các nội dung đó, việc công khai bản  kê khai TSTN và giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm có ý nghĩa rất lớn, tạo điều kiện cần thiết để xã hội giám sát việc kê khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn. Quy định về công khai bản kê khai TSTN gắn liền với cả quá trình phát triển trong nhận thức về chế định về minh bạch TSTN. Trước đây, vấn đề minh bạch TSTN chỉ được đề cập đến trong các quy định về kê khai tài sản trong Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998. Ngày 17-8-1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 64/1998/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh chống tham nhũng đã nêu rõ mục đích việc kê khai không nhằm truy nguyên nguồn gốc tài sản kê khai của người kê khai mà việc kê khai tài sản của người có chức vụ, quyền hạn là để cơ quan, tổ chức có thẩm quyền biết được tài sản của người kê khai, phục vụ công tác quản lý cán bộ, công chức, góp phần phòng ngừa và ngăn chặn hành vi tham nhũng⁽¹⁾. Trong thời gian thực hiện Pháp lệnh chống tham nhũng, bản kê khai được quản lý theo chế độ quản lý hồ sơ cán bộ và chỉ được nghiên cứu, khai thác trong trường hợp người kê khai có hành vi tham nhũng. Các cơ quan thanh tra, điều tra, kiểm sát, tòa án được nghiên cứu, khai thác bản kê khai để phục vụ việc thẩm tra, xác minh hành vi tham nhũng. Khi xây dựng dự thảo Luật PCTN năm 2005, vấn đề minh bạch TSTN đã được rất nhiều ý kiến quan tâm, đặc biệt là ý kiến của đại biểu thảo luận tại kỳ họp của Quốc hội về dự án luật này. Các ý kiến tập trung chủ yếu vào đối tượng phải kê khai, các loại tài sản phải kê khai và giá trị của việc kê khai TSTN. Có ý kiến cho rằng quyền tài sản là quyền bất khả xâm phạm, vì vậy, không thể công khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn. Có ý kiến cho rằng cần giới hạn TSTN phải kê khai, không kê khai TSTN của những người thân thích với người có chức vụ, quyền hạn. Có ý kiến cho rằng không nên quy định về xác minh tài sản… Luật PCTN năm 2005 đã quy định minh bạch TSTN là một trong 6 biện pháp quan trọng để phòng ngừa tham
nhũng, bao gồm nhiều nội dung, từ việc quy định về người phải kê khai, loại TSTN phải kê khai, nguyên tắc kê khai, xác minh tính trung thực của việc kê khai TSTN… nhưng không quy định về công khai bản kê khai TSTN. Mặc dù vậy, so với Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998, chế định minh bạch TSTN trong Luật PCTN năm 2005 đã có những bước phát triển đáng kể, đặc biệt là việc quy định mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai TSTN, quy định rõ hơn các loại tài sản phải kê khai, mở rộng căn cứ xác minh, thẩm quyền yêu cầu xác minh TSTN.

Hướng dẫn thực hiện Luật PCTN năm 2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định 37/2007/NĐ-CP ngày 09-3-2007 về minh bạch TSTN, sau đó được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 68/2011/NĐ-CP ngày 08-8-2011. Trong giai đoạn thực hiện Nghị định 37/2007/NĐ-CP trở về trước, bản kê khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn không được công khai. Mặc dù Nghị định 37/2007/NĐ-CP chỉ quy định việc công khai kết luận về sự minh bạch trong kê khai TSTN⁽²⁾ nhưng đây vẫn được coi là một bước tiến quan trọng để dần tiến tới công khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn. Trên thực tế, nếu người kê khai trung thực, việc công khai kết luận xác minh sẽ thể hiện được cả thông tin về bản kê khai và thông tin về khối TSTN. Cụ thể là tại Thông tư 2442/2007/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ hướng dẫn thực hiện Nghị định 37/2007/NĐ-CP quy định “Nếu nội dung kê khai không phù hợp với kết quả xác minh thì bản kết luận phải ghi rõ loại TSTN nào có sự chênh lệch, phần chênh lệch cụ thể giữa bản kê khai và kết quả xác minh; đối với những TSTN đã được kê khai phù hợp với kết quả xác minh thì không nêu tại bản kết luận”.

Lần đầu tiên việc công khai bản kê khai TSTN được quy định trong Nghị định số 68/2011/NĐ-CP, theo đó bản kê khai TSTN của người có nghĩa vụ kê khai phải công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi mình thường xuyên làm việc (công bố tại cuộc họp hoặc niêm yết tại trụ sở làm việc). Quy định này đã được thể hiện lại trong Luật sửa đổi, bổ sung Luật PCTN năm 2012. Luật PCTN năm 2012 không chỉ bổ sung quy định việc công khai bản kê khai TSTN (Điều 46a) mà còn bổ sung quy định giải trình biến động về TSTN và nguồn gốc tài sản tăng thêm. Như vậy, nhìn lại quá trình phát triển của chế định minh bạch TSTN cho thấy đã có những bước tiến quan trọng để tiến tới kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn. Ban đầu là quy định kê khai TSTN nhưng không công khai bản kê khai. Tiếp đó là công khai bản kê khai TSTN. Đến nay, đã quy định bắt buộc thực hiện cả việc công khai bản kê khai TSTN cùng với giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm.

2.Trong quá trình chuẩn bị triển khai các quy định về minh bạch TSTN của Luật PCTN năm 2012 cho thấy vẫn còn có cách hiểu khác nhau về bản chất của vấn đề này, đặc biệt là việc thực hiện quy định về công khai bản kê khai TSTN và giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm. Theo quy định hiện hành thì hai vấn đề này cần được thống nhất trong cách hiểu và thực hiện như sau:

Thứ nhất, về vấn đề công khai bản kê khai tài sản, thu nhập Việc công khai bản kê khai TSTN là quy định bắt buộc phải được thực hiện trong thời gian tới. Theo Điều 46a Luật PCTN năm 2012, Bản kê khai tài sản của người có nghĩa vụ kê khai phải được công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi người đó thường xuyên làm việc. Việc công khai được thực hiện bằng hình thức công bố tại cuộc họp hoặc niêm yết bản kê khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Thời điểm công khai được thực hiện trong khoảng thời gian từ ngày 01-01 đến ngày 31-3 hằng năm. Trường hợp công khai bằng hình thức niêm yết thì phải bảo đảm thời gian tối thiểu là ba mươi ngày liên tục. Bản kê khai tài sản của người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND phải được công khai tại hội nghị cử tri nơi công tác của người đó. Thời điểm, hình thức công khai được thực hiện theo quy định của Hội đồng bầu cử. Bản kê khai tài sản của người dự kiến được bầu, phê chuẩn tại Quốc hội, HĐND phải được công khai với đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND tại kỳ họp. Thời điểm,  hình thức công khai được thực hiện theo quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thường trực HĐND. Nghị định số 78/NĐ-CP ngày 17-7-2013 của Chính phủ về minh bạch TSTN có 02 điều quy định rất cụ thể về hình thức và thời điểm công khai Bản kê khai (Điều 13) và phạm vi công khai bản kê khai tại cuộc họp (Điều 14). Bên cạnh đó, vấn đề công khai bản kê khai TSTN còn được hướng dẫn chi tiết tại Điều 8, Điều 9, Điều 10 Thông tư số 08/2013/TT-TTCP.

Thứ hai, về giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm
Theo Điều 46b Luật PCTN năm 2012, người có nghĩa vụ kê khai phải giải trình nguồn gốc phần tài sản tăng thêm không chỉ đối với tài sản của bản thân mình mà còn đối với tài sản của vợ (chồng) và con chưa thành niên. Phần “tăng thêm” phải giải trình chỉ là phần “tăng thêm” so với kỳ kê khai trước đó. Có nghĩa là chỉ có những người kê khai khi kê khai từ lần thứ hai trở đi mới phải tự giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm và giải trình khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền. Người kê khai lần đầu không phải giải trình nguồn gốc tài sản đang có của mình, của vợ (chồng) và con chưa thành niên. Có hai nhóm tài sản tăng thêm mà người kê khai phải giải trình nguồn gốc trong các lần kê khai tiếp theo:
Khi có biến động về các loại nhà, công trình xây dựng và quyền sử dụng đất thì phải giải trình về sự tăng thêm về số lượng hoặc thay đổi về cấp nhà, công trình, loại đất so với kỳ kê khai trước đó. Đối với các tài sản khác khi tăng thêm về số lượng hoặc thay đổi về chủng loại với mức giá trị tăng thêm từ 50 triệu đồng trở lên so với kỳ kê khai trước đó. Một vấn đề cũng được nhiều người quan tâm đó là hậu quả pháp lý trong trường hợp không giải trình được hoặc giải trình không hợp lý về nguồn gốc tài sản tăng thêm.
Trước hết, cần thấy rằng quy định về việc kê khai TSTN và nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm không nhằm mục đích truy nguyên nguồn gốc tài sản. Luật PCTN năm 2012 chỉ bổ sung trường hợp khi có căn cứ cho rằng việc giải trình về nguồn gốc tài sản tăng thêm không hợp lý thì coi là một trong những cơ sở để tiến hành xác minh tài sản. Nếu qua xác minh thấy rằng người giải trình nguồn gốc tăng thêm không trung thực thì người kê khai sẽ chỉ chịu xử lý kỷ luật theo Điều 29 Nghị định số 78/2013/NĐ-CP. Cụ thể là, đối với cán bộ áp dụng một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Đối với công chức áp dụng một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức. Đối với viên chức áp dụng một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức. Đối với người làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước áp dụng một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức. Đối với người làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân áp
dụng theo quy định về xử lý kỷ luật trong Quân đội nhân dân, Công an nhân dân.
Như vậy, pháp luật hiện hành chưa quy định việc truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc tịch thu tài sản trong trường hợp người kê khai không giải trình được hoặc giải trình không trung thực về nguồn gốc tài sản tăng thêm.

Nhìn lại quá trình hoàn thiện và thực hiện các quy định về minh bạch TSTN cho thấy việc kê khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn trong thời gian qua đã đạt được một số kết quả bước đầu, góp phần phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng. Hầu hết đối tượng thuộc diện kê khai đã kê khai TSTN theo quy định, thể hiện được trách nhiệm của mình trong việc thực hiện các quy định về minh bạch TSTN. Việc kê khai tài TSTN đã dần trở thành hoạt động bình thường, tâm lý e ngại phải kê khai TSTN đã dần được khắc phục. Mặc dù vậy, thực tiễn việc kê khai TSTN trong giai đoạn trước đây vẫn còn những hạn chế, bất cập như: Việc kê khai còn chủ yếu chỉ dựa vào ý thức tự giác, hầu hết không kiểm tra, xác nhận; còn có sự nhầm lẫn về đối tượng phải kê khai dẫn đến tình trạng nhiều nơi tổ chức việc kê khai chưa đúng, chưa đủ, chưa kịp thời; việc công khai bản kê khai TSTN ở nơi công tác, trong chi bộ, trong cấp ủy nhiều nơi chưa thực hiện nghiêm túc; việc xác minh để bảo đảm tính trung thực của việc kê khai còn ít do điều kiện để tiến hành kiểm tra, xác minh đối với việc kê khai TSTN quá chặt chẽ… Đây cũng là những vấn đề đang rất cần phải được khắc phục nhằm thực hiện nghiêm túc Luật PCTN năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

3. Tại Nghị quyết Hội nghị lần 3 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí đã chỉ rõ: “Trong Đảng, xây dựng và thực hiện cơ chế đảng viên là cán bộ, công chức thuộc diện kê khai tài sản theo quy định của Luật PCTN, phải công khai trong chi bộ bản kê khai, là cấp ủy viên thì còn phải công khai trong cấp ủy; phải giải trình nguồn gốc tài sản của mình theo yêu cầu của tổ chức đảng có thẩm quyền; trường hợp không giải trình được một cách minh bạch, hợp lý thì bị xem xét kỷ luật về Đảng, chính quyền, đoàn thể. Tiến tới tất cả đảng viên là cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản, công bố trong chi bộ, cấp ủy và giải trình nguồn gốc khi có yêu cầu”. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 về một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay cũng nhấn mạnh nhiệm vụ “thực hiện nghiêm việc kê khai tài sản theo quy định của Đảng và Nhà nước. Kê khai tài sản phải trung thực và được công khai ở nơi công tác và nơi cư trú”. Nhiệm vụ này tiếp tục được quy định trong Kết luận Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí với yêu cầu: “Nghiên cứu ban hành quy định về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn… thực hiện việc công khai kết quả kê khai TSTN ở nơi công tác và nơi cư trú”.

Để việc công khai bản kê khai TSTN và giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm thực sự góp phần hữu hiệu vào công tác PCTN, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về vấn đề này, trước hết, cần thể chế hóa yêu cầu của Đảng về kê khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn. Với những yêu cầu trên đây, việc hoàn thiện các quy định về công khai bản kê khai TSTN và giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm cần tập trung vào một số nội dung sau:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện pháp luật về PCTN, xác định lộ trình cụ thể để thực hiện việc công khai bản kê khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn tại nơi cư trú theo nhiệm vụ được nêu trong các Nghị quyết của Đảng.

Thứ hai, Chính phủ cần sớm ban hành đề án kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn; quy định việc mua bán tài sản có giá trị lớn phải thanh toán qua tài khoản, không dùng tiền mặt; quy định về giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm và đặc biệt là sự biến động về tài sản có giá trị lớn của người có chức vụ, quyền hạn. Trong đề án kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn cần xác định rõ vấn đề công khai bản kê khai tài sản, công khai nội dung giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm, giải trình về sự biến động tài sản như một giải pháp quan trọng nhằm bảo đảm để cơ quan, tổ chức, đơn vị và toàn xã hội giám sát sự biến động về tài sản của người có chức vụ, quyền hạn.

Thứ ba, bổ sung các quy định liên quan đến việc phát hiện, tiếp nhận, xử lý các thông tin được phản ánh liên quan việc kê khai TSTN, sự biến động về TSTN của người có chức vụ, quyền hạn để nhằm phát huy giá trị của việc công khai bản kê khai góp phần thực hiện nghiêm túc các quy định về xác minh tài sản và xử lý vi phạm đối với người có nghĩa vụ kê khai khi giải trình không trung thực nguồn gốc tài sản tăng thêm.

Thứ tư, tiếp tục thực hiện nghiêm túc các quy định về kê khai và công khai bản kê khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn; tiến hành đánh giá tổng thể việc thực hiện các hình thức công khai bản kê khai đã được quy định trong Luật PCTN năm 2012 và Nghị định số 78/2013/NĐ-CP về minh bạch TSTN để từ đó đề xuất các kiến nghị cụ thể đối với việc hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện các quy định về công khai bản kê khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn.

Thứ năm, mặc dù pháp luật hiện hành không quy định là tội phạm đối với trường hợp người kê khai không giải thích một cách hợp lý về tài sản tăng thêm đáng kể so với thu nhập hợp pháp (hành vi làm giàu bất hợp pháp theo Điều 20 Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng) nhưng về lâu dài, khi đã bước đầu kiểm soát được TSTN của người có chức vụ, quyền hạn, cần bổ sung quy định theo hướng tăng nặng trách nhiệm pháp lý đối với người kê khai trong trường hợp không giải trình được nguồn gốc tài sản tăng thêm.

TS. Nguyễn Tuấn Khanh
(Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh Tra)