Một số góp ý về quy định kê khai và kiểm soát việc kê khai tài sản, thu nhập trong dự thảo Luật phòng, chống tham nhũng (sửa đổi)

Kê khai tài sản, thu nhập (TSTN) được coi là một trong những biện pháp quan trọng trong phòng ngừa, phát hiện tham nhũng ở nhiều nước trên thế giới. Bởi xét đến cùng, mục đích của tham nhũng là hướng tới lợi ích kinh tế là chủ yếu, và hợp pháp hóa tiền và tài sản bất hợp pháp này đương nhiên sẽ phải được thực hiện dưới các hình thức khác nhau để trở thành tài sản hợp pháp của kẻ vi phạm. Vậy nên kiểm soát TSTN của cán bộ, công chức luôn được coi là một biện pháp tốt để phát hiện ra những dấu hiệu của tham nhũng, ngăn chặn dịch chuyển của dòng tiền và tài sản bất hợp pháp và góp phần nâng cao hiệu quả thu hồi tài sản tham nhũng.

Với những ý nghĩa đó, các quy định về kê khai và kiểm soát việc kê khai TSTN trong dự thảo Luật phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) đã nhận được nhiều sự quan tâm của các nhà học giả, khoa học, nhà làm chính sách và hoạt động thực tiễn. Đã có nhiều phương án, nhiều loại ý kiến khác nhau xung quanh nội dung về kê khai và kiểm soát việc kê khai TSTN. Để góp phần hoàn thiện dự thảo Luật, chúng tôi xin được góp ý tập trung vào một số nội dung chính sau đây:

1- Về đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập (Điều 37)

Dự thảo Luật quy định theo hướng mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai. Theo đó, đối tượng có nghĩa vụ kê khai bao gồm: các đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp; người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND; cán bộ, công chức; một số chức danh trong quân đội, công an, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước hoặc cử giữ chức danh quản lý trong các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Riêng đối với nhóm đối tượng là cán bộ, công chức khi lần đầu làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc khu vực nhà nước, thì việc kê khai chỉ nhằm hình thành cơ sở dữ liệu chung phục vụ cho công tác quản lý cán bộ như đang triển khai trên thực tế hiện nay khi kê khai hồ sơ cán bộ, công chức và không thuộc diện kiểm soát TSTN.

Chúng tôi tán thành với quy định của dự thảo Luật về đối tượng có nghĩa vụ kê khai TSTN, nhất là đối với nhóm đối tượng là cán bộ, công chức thuộc đối tượng phải kê khai lần đầu. Quy định này phù hợp với chủ trương của Đảng là “Tiến tới tất cả đảng viên là cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản”[1] và “Từng bước mở rộng diện kê khai và phạm vi công khai kết quả kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức”[2]. Đồng thời, mặc dù có mở rộng đối tượng hơn so với Luật hiện hành, song thay vì kê khai hàng năm như luật hiện hành, nhóm đối tượng này chỉ phải kê khai lần đầu. Các đối tượng này chỉ phải kê khai bổ sung, giải trình nguồn gốc nếu có biến động về tài sản có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên. Việc kê khai lần đầu nhắc nhở cán bộ, công chức phải kê khai rằng hành vi của họ đang chịu sự giám sát của Nhà nước và bản kê khai là công cụ đặc biệt để giám sát hoạt động của cán bộ, công chức. Mặt khác, điều này không chỉ bảo đảm cho việc hình thành cơ sở dữ liệu chung phục vụ cho công tác quản lý cán bộ như giải trình của Chính phủ; mà về lâu dài còn tạo ra nguồn thông tin giá trị phục vụ cho công tác điều tra các hành vi vi phạm tài chính hay tham nhũng, cũng như cung cấp các bằng chứng về những thu nhập không kê khai hay bất hợp pháp trong tố tụng trong trường hợp khó vạch trần những hành vi tham nhũng có liên quan.

Tuy nhiên, để tránh việc xử lý khối lượng lớn giấy tờ, dữ liệu có thể gây quá tải, tốn kém đối với các cơ quan quản lý bản kê khai, cần thiết lập việc đăng ký kê khai điện tử; tập trung nguồn lực, nâng cao năng lực của cán bộ có trách nhiệm tổng hợp, cập nhật thông tin, dữ liệu về TSTN của cán bộ, công chức vào cơ sở dữ liệu quốc gia do cơ quan mình được phân cấp quản lý, sử dụng.

2. Về thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập

Dự thảo Luật quy định theo hướng thu hẹp đầu mối các cơ quan có chức năng kiểm soát TSTN theo 02 phương án:

Phương án 1: Giao cho Thanh tra Chính phủ tiến hành kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn có hệ số phụ cấp chức vụ từ 0,9 trở lên ở tất cả các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Cơ quan thanh tra hoặc đơn vị phụ trách công tác tổ chức, cán bộ tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị ở trung ương, thanh tra cấp tỉnh kiểm soát TSTN đối với những người có hệ số phụ cấp chức vụ dưới 0,9 công tác tại cơ quan, tổ chức, đơn vị, địa phương mình.

Phương án 2: Đối với người có nghĩa vụ kê khai công tác tại các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phương thì thực hiện như Phương án 1. Đối với người công tác tại Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội thì giao cho các cơ quan này tự kiểm soát tài sản, thu nhập; đối với đại biểu Quốc hội chuyên trách thì giao Ban Công tác đại biểu thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội kiểm soát TSTN.

Chúng tôi cơ bản tán thành với phương án 1 vì phương án này có ưu điểm là đảm bảo việc quản lý tập trung bản kê khai; thực hiện chuyên nghiệp và khách quan hơn trong việc theo dõi biến động TSTN và thực hiện xác minh TSTN khi cần thiết. Tuy nhiên, nếu quy định theo phương án này thì cần cân nhắc thêm một số vấn đề sau: (1) Việc giao cho các cơ quan thanh tra thẩm quyền kiểm soát TSTN có phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra hiện nay; tính khả thi, nguồn lực để đảm bảo thực hiện; không làm tăng đầu mối, đơn vị, biên chế? (2) Phương án này có gây xáo trộn lớn về tổ chức, hoạt động của các cơ quan, đơn vị hiện đang làm công tác này không? Có ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các cơ quan nhà nước không, nhất là ảnh hưởng đến việc bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ đối với các chức danh của cơ quan nhà nước khác?

3. Về xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, tài sản, thu nhập tăng thêm không giải trình được một cách hợp lý (Điều 59)

Xử lý TSTN kê khai không trung thực, không giải trình được một cách hợp lý là một nội dung rất quan trọng, nhất là trong bối cảnh thực tiễn vừa qua khi không ít vụ việc cơ quan Đảng và Nhà nước quyết định kỷ luật đối với cá nhân về hành vi kê khai TSTN không trung thực, không giải trình được một cách hợp lý nhưng lại không xử lý được khoản thu nhập, tài sản đó vì thiếu các quy định, dẫn đến bức xúc trong nhân dân, ảnh hưởng đến uy tín của Đảng và Nhà nước.

Tuy nhiên, việc xử lý TSTN kê khai không trung thực, không giải trình được một cách hợp lý là vấn đề khó. Hiện nay, dự thảo Luật đưa ra 02 phương án: Phương án 1: Cơ quan, đơn vị kiểm soát TSTN yêu cầu cơ quan thuế thực hiện việc thu thuế thu nhập cá nhân. Đồng thời, Điều 123 của dự thảo Luật quy định sửa đổi Luật thuế thu nhập cá nhân theo mức thuế suất 45% đối với thu nhập chịu thuế do vi phạm quy định của Luật PCTN. Phương án 2: Cơ quan, đơn vị kiểm soát TSTN yêu cầu cơ quan có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính với mức phạt tiền bằng 45% giá trị của phần tài sản, thu nhập chênh lệch hoặc tăng thêm.

Như vậy, so với Luật PCTN hiện hành, cả hai phương án này đều có điểm đột phá quan trọng. Nếu như Điều 52 Luật PCTN hiện hành chỉ xử lý bằng các hình thức khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, bãi nhiệm đối với người có nghĩa vụ kê khai không trung thực, giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm không trung thực, thì dự thảo Luật đã cho phép thu thuế hoặc xử phạt vi phạm hành chính đối với việc khai man. Việc thu thuế hay xử phạt hành chính đều không loại trừ trách nhiệm hình sự nếu các cơ quan có thẩm quyền chứng minh tài sản đó do phạm tội mà có. Và tất nhiên, người bị thu thuế hay bị xử phạt hành chính đều có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện tại Tòa án hành chính về kết luận xác minh TSTN.

Trong hai phương án này, chúng tôi cơ bản tán thành với phương án 1 vì cho rằng, đối với các khoản thu nhập, tài sản mà người có nghĩa vụ kê khai không giải trình được một cách hợp lý về nguồn gốc, nhưng Nhà nước cũng chưa chứng minh được tài sản này có nguồn gốc bất hợp pháp thì trước mắt có thể coi đây là các khoản thu nhập phát sinh mà người kê khai chưa nộp thuế và buộc họ phải nộp thuế là phù hợp trong điều kiện hiện nay. Phương án này không mâu thuẫn với các quy định hiện hành của pháp luật hình sự, dân sự và hạn chế ít nhất việc phải sửa đổi các luật có liên quan. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý đến giá trị tối thiểu của tài sản kê khai không trung thực sẽ bị xử lý để bảo đảm tính phù hợp trong thực hiện.

4. Về công khai bản kê khai tài sản, thu nhập (Điều 41)

Pháp luật hiện hành quy định bản kê khai TSTN của người có nghĩa vụ kê khai phải được công khai trong cơ quan, tổ chức đơn vị nơi người đó thường xuyên làm việc. Việc công khai được thực hiện bằng hình thức công bố tại cuộc họp hoặc niêm yết bản kê khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Phải khẳng định rằng, việc công khai thông tin tài sản của người có chức vụ quyền hạn là cần thiết, nó tạo điều kiện cho sự giám sát của công chúng, góp phần phát hiện những dấu hiệu nghi ngờ về tham nhũng. Tuy nhiên, quá trình thực hiện lại hết sức khó khăn. Mặc dù Nghị quyết của Đảng có yêu cầu cần thiết phải công khai bản kê khai TSTN tại nơi làm việc và nơi cư trú nhưng đến nay, pháp luật mới chỉ quy định công khai tại nơi làm việc. Và cho đến thời điểm này, Chính phủ vẫn giữ nguyên quan điểm là chỉ công khai bản kê khai tại nơi người có nghĩa vụ kê khai thường xuyên làm việc, công tác (Điều 41).

Chúng tôi cho rằng, phương án này là chưa “thỏa đáng” để xử lý những bất cập hiện nay đối với việc công khai bản kê khai TSTN. Vì việc công khai bản kê khai TSTN có tác dụng rất lớn trong việc giám sát của dân chúng đối với TSTN của cán bộ, công chức. Trong nhiều trường hợp, chính người dân và báo chí là những nơi phát hiện, phản ánh đầy đủ những thông tin liên quan đến TSTN ngoài TSTN đã kê khai của cán bộ, công chức, tài sản tăng thêm mà không thể giải thích được của cán bộ, công chức. Đây là một kênh giám sát hiệu quả trong phòng ngừa, phát hiện tham nhũng, song để hoạt động hiệu quả thì cũng cần có cơ chế thúc đẩy và xử lý những bất cập phát sinh. Tuy nhiên, công khai ở đâu, công khai đến đâu, công khai như thế nào là vấn đề cần lưu ý. Bởi vì, TSTN thuộc về bí mật đời tư của mỗi cá nhân, việc công khai rộng rãi có thể xâm phạm bí mật đời tư, dẫn đến xâm phạm quyền con người, quyền công dân đã được Hiến pháp quy định và bảo vệ; đồng thời có thể gây khó khăn cho việc bảo đảm an toàn cho người có tài sản. Thực tiễn đã cho thấy, quy định về công khai có tính chất nội bộ khép kín như hiện nay đã không phát huy tác dụng của việc kê khai tài sản. Do đó, theo chúng tôi, để giải quyết hài hoà bài toán vừa công khai để thuận tiện cho công luận, nhân dân theo dõi, giám sát, vừa bảo đảm an toàn tài sản, bảo đảm bí mật đời tư của người phải kê khai, thì một mặt Bản kê khai TSTN của người kê khai, nhất là cán bộ lãnh đạo, quản lý phải được công khai trên các phương tiện truyền thông đại chúng; cổng thông tin điện tử; niêm yết tại trụ sở cơ quan, đơn vị; thông qua họp báo, hội nghị, hội thảo, sinh hoạt chi bộ; thông qua hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội; gửi văn bản hoặc bằng các hình thức khác; mặt khác, cần thiết lập một cơ chế cung cấp thông tin về bản kê khai tài sản một cách có điều kiện và kiểm soát việc sử dụng thông tin đó để tránh bị lợi dụng, gây phương hại đến người kê khai. Đặt ra một số điều kiện trong việc bảo lưu những thông tin này, tránh gây ra những mặt trái của việc công khai thông tin (lợi dụng thông tin kê khai để tố cáo sai, uy hiếp cán bộ, đe dọa đến an toàn cá nhân, an toàn về tài sản của người kê khai). Một trong những giải pháp đưa ra là người yêu cầu cung cấp thông tin về các bản kê khai TSTN của cán bộ, công chức phải trả một mức phí nhất định và phải đáp ứng các điều kiện tiếp cận thông tin về TSTN như: có đơn yêu cầu ghi đầy đủ các thông tin của bên yêu cầu (họ tên, địa chỉ, mã số thuế, học vấn hay lĩnh vực kinh doanh) và có cam kết rằng đã nắm rõ các quy định về việc sử dụng thông tin được cung cấp.

5. Về xác minh tài sản, thu nhập (Mục 4 Chương III)

Mục 4 Chương III của dự thảo Luật quy định theo hướng: (1) Quy định rõ ràng về các trường hợp phải xác minh TSTN, bao gồm: Xác minh bắt buộc để phục vụ cho việc bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại hoặc bố trí chức vụ; Xác minh nhằm phục vụ cho việc kiểm soát TSTN, bao gồm xác minh khi có căn cứ (như kê khai không trung thực, biến động tài sản, thu nhập...) và xác minh chủ động theo kế hoạch (được xây dựng theo phương pháp lựa chọn ngẫu nhiên đối tượng xác minh); (2) Bổ sung quy định rõ ràng về căn cứ tiến hành xác minh và thẩm quyền xác minh theo hướng tập trung vào cơ quan, đơn vị kiểm soát TSTN, qua đó nhằm đầu tư nguồn lực và cơ sở vật chất để các cơ quan, đơn vị này nâng cao tính chuyên nghiệp và hiệu lực, hiệu quả hoạt động; (3) Sửa đổi quy định về thẩm quyền yêu cầu xác minh TSTN để phục vụ công tác cán bộ và phục vụ công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, kiểm sát.

Chúng tôi cho rằng, những sửa đổi, bổ sung nêu trên có ý nghĩa quan trọng trong kiểm soát TSTN. Việc xác định rõ các trường hợp phải xác minh sẽ giúp cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập có trách nhiệm và chủ động hơn trong công tác kiểm soát TSTN, qua đó kịp thời tiến hành xác minh để phát hiện TSTN không minh bạch, góp phần phòng ngừa, phát hiện hành vi tham nhũng có liên quan. Tuy nhiên, với quy định phải xác minh TSTN để phục vụ công tác cán bộ khi bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ khác có thể ảnh hưởng đến tính kịp thời trong việc bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm... nhất là khi dự thảo Luật giao trách nhiệm xác minh TSTN tập trung vào đầu mối cơ quan thanh tra. Do đó, để bảo đảm tính khả thi trong thực hiện, đề nghị quy định việc xác minh TSTN có thể tiến hành trước hoặc sau khi được bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm.

Nguyễn Phương Thảo

( Ban Nội chính Trung ương)