Một số điểm mới của Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) năm 2015

 

 

    Vị trí, chức năng của Chính phủ là vấn đề mấu chốt nhất, có ý nghĩa quyết định đến việc xác định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác. Với nhận thức đó, bên cạnh việc tiếp tục quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan chấp hành của Quốc hội, Luật mới còn xác định Chính phủ là cơ quan “thực hiện quyền hành pháp”, để phù hợp với quan điểm và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp theo như quy định của Hiến pháp năm 2013.

 

    Với chức năng của mình, Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất trong cả hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, trong đó bao gồm các cơ quan hành chính hiến định (Chính phủ, UBND) và các cơ quan hành chính không hiến định (bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND); đồng thời, là cơ quan thống nhất quản lý, điều hành các mặt kinh tế - xã hội của đất nước, quyết định chủ trương, chính sách, thể chế quản lý của Nhà nước trên phạm vi toàn quốc, từ đối nội đến đối ngoại, giải quyết các công việc phát sinh trong đời sống xã hội, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân... Trong tổ chức, điều hành về phương diện hành chính, không một cơ quan nào cao hơn Chính phủ. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh các quyết định về hành chính của Chính phủ. Với chức năng chấp hành, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội; chấp hành, tổ chức thi hành các đạo luật, các nghị quyết, quyết định của Quốc hội, chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước; giải trình trước Quốc hội về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân công... Quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội là quan hệ trên, dưới, Chính phủ không những chấp hành luật mà còn phải chấp hành Quốc hội.

 

    Việc xác định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp là thể hiện sự đổi mới, bước tiến lớn trong quá trình hội nhập quốc tế và tiếp thu quan điểm, giá trị chung của nhân loại, vốn dĩ xác định Chính phủ là thiết chế tập thể, thực hiện quyền hành pháp, tức là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia và thực hiện các chính sách, pháp luật do cơ quan lập pháp thông qua. Tuy nhiên, Chính phủ không phải là cơ quan thực hiện quyền hành pháp một cách độc lập, mà là cơ quan hành pháp của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đó là Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; việc thực hiện quyền hành pháp ở đây cũng không phải tuyệt đối thuộc về Chính phủ, mà còn có thể có các cơ quan khác đảm nhiệm, như Quốc hội, Chủ tịch nước. Đây cũng là mô hình mà nhiều nước trên thế giới áp dụng, ví dụ như Hiến pháp Ai Cập năm 2007 quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp và hành chính cao nhất; Hiến pháp Trung Quốc năm 1982 quy định Quốc vụ viện (Chính phủ) là cơ quan hành pháp của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc). 

Phiên họp thường kỳ tháng 11-2015 của Chính phủ. (Ảnh chinhphu.vn)

    2. Về cơ cấu tổ chức và thành viên của Chính phủ

 

    Luật mới quy định theo hướng tiếp tục sắp xếp, tổ chức lại cơ cấu tổ chức ngày càng tinh gọn, hợp lý hơn theo mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, tập trung các chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực vào các bộ, cơ quan ngang bộ. Theo đó, Luật mới tiếp tục quy định Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các phó thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ cấu số lượng thành viên Chính phủ do Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội quyết định. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm các bộ, cơ quan ngang bộ, việc thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ do Chính phủ trình Quốc hội quyết định. Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội bầu trong số các đại biểu Quốc hội theo đề nghị của Chủ tịch nước, là một thiết chế độc lập, có nhiệm vụ, quyền hạn riêng, vừa là người đứng đầu Chính phủ, vừa là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, có nhiệm vụ lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia (Điều 4). Nhằm bảo đảm để Quốc hội gia tăng sự kiểm soát việc thành lập Chính phủ và việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, đồng thời bảo đảm tính linh hoạt, Luật mới tiếp tục không quy định cụ thể về cơ cấu số lượng thành viên Chính phủ, cơ cấu tổ chức của Chính phủ, mà chỉ quy định có tính nguyên tắc theo hướng: Cả cơ cấu số lượng thành viên Chính phủ và cơ cấu tổ chức của Chính phủ đều do Quốc hội xem xét, quyết định theo từng nhiệm kỳ (Điều 2)… Tuy nhiên, việc trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ là vấn đề quan trọng, cần phải được thảo luận tập thể, quyết định theo đa số ý kiến, nên Luật mới đã quy định theo hướng chuyển từ thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ (theo Luật tổ chức Chính phủ năm 2001) sang thẩm quyền của Chính phủ thực hiện.

 

    Xét về cơ cấu Chính phủ thì Phó Thủ tướng Chính phủ là thành viên Chính phủ, một chức danh Hiến định được lập ra để giúp Thủ tướng Chính phủ làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, Phó Thủ tướng Chính phủ không phải là một thiết chế độc lập, vì vậy khi giải quyết công việc, Phó Thủ tướng Chính phủ đều nhân danh Thủ tướng Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về trách nhiệm được phân công; đồng thời, với tư cách là thành viên Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ phải chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ.

 

    Về bộ, cơ quang ngang bộ, Luật mới cơ bản vẫn kế thừa quy định của Luật tổ chức Chính phủ năm 2001. Theo đó, bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, khác với Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật mới đã bỏ quy định về chức năng thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ và bổ sung chức năng tổ chức thi hành và kiểm tra việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc (Điều 39); đồng thời, quy định về Văn phòng Chính phủ theo hướng không những là bộ máy giúp việc của Chính phủ mà còn là bộ máy giúp việc của Thủ tướng Chính phủ (Điều 41).

 

    Về địa vị pháp lý của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Luật mới cũng đã quy định theo hướng rõ ràng, cụ thể hơn, vừa với tư cách là thành viên Chính phủ vừa với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, trong mối quan hệ với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và với chính quyền địa phương; đề cao vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ về quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước.

 

 

    Luật mới quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đã có sự chủ động và sáng tạo hơn; xác định rõ hơn, đồng bộ hơn hoạt động hành chính và hoạt động xây dựng, hoạch định chính sách, xây dựng và thực hiện chiến lược ở tầm quốc gia của Chính phủ. Theo đó, Luật mới đã quy định cụ thể hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ theo các lĩnh vực như: Tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; kinh tế; đối ngoại và hội nhập quốc tế; tổ chức; về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, chế độ công vụ, công chức, viên chức và công tác thi đua khen thưởng; thanh tra, kiểm tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; phòng, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí… Các lĩnh vực nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ lại được phân theo hai nhóm (nhóm chức năng hành chính nhà nước cao nhất; nhóm chức năng thực hiện quyền hành pháp và chấp hành). Do đó, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ vừa bảo đảm tính cụ thể, vừa bảo đảm tính khái quát và tính ổn định, lâu dài.

 

    Với chức năng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn quản lý mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội, từ kinh tế, tài nguyên, môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu, khoa học, công nghệ, giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể thao và du lịch, y tế và chăm sóc sức khỏe nhân dân, chính sách xã hội, công tác dân tộc, công tác tôn giáo, quốc phòng, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, đến bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội, quyền con người, quyền công dân… Thực hiện Hiến pháp năm 2013, nhằm cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp, hạn chế tình trạng gia tăng việc chia tách các đơn vị hành chính có ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả quản lý điều hành của hệ thống hành chính nhà nước, tâm tư, tình cảm, phong tục, tập quán của các cộng đồng dân cư, Luật mới đã bỏ quy định về thẩm quyền của Chính phủ trong việc quyết định thành lập, giải thể, nhập chia, điều chỉnh địa giới hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (theo Hiến pháp năm 2013 thì thẩm quyền đã được giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội).

 

    Với chức năng chấp hành, Chính phủ có trách nhiệm ban hành kịp thời và đầy đủ các văn bản pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và để thực hiện các nhiệm vụ được giao (khoản 1 Điều 6); chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, về kết quả, hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành của bộ máy hành chính nhà nước, về các chủ trương, chính sách do mình đề xuất với Quốc hội; chịu trách nhiệm báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước một

năm hai lần, báo cáo đột xuất khi Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước yêu cầu (Điều 27). Những quy định tại khoản 1 Điều 6 của Luật mới là một bước tiến thể hiện nhận thức rất rõ về vai trò, trách nhiệm hành pháp của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, coi pháp luật là công cụ quan trọng nhất trong tổ chức và hoạt động quản lý điều hành của bộ máy hành chính nhà nước.

 

    Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn: Hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; xây dựng và trình Quốc hội các dự án luật; ban hành kế hoạch, chính sách cụ thể và những văn bản dưới luật để thực thi các chủ trương, chính sách, luật; chỉ đạo, hướng dẫn, điều hành, giám sát việc thực hiện các kế hoạch, chủ trương, chính sách…

 

    Về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, Luật mới đã bổ sung, đồng thời quy định cụ thể, chi tiết hơn, nhằm xác định rõ vai trò của Thủ tướng Chính phủ vừa với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, vừa là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực sự trở thành một thiết chế hữu hiệu để giải quyết các vấn đề cụ thể phát sinh trong hoạt động của Chính phủ, tạo sự chủ động hơn trong lãnh đạo Chính phủ xây dựng, hoạch định kịp thời cơ chế, chính sách, đề xuất xây dựng thể chế… Thủ tướng Chính phủ quyết định và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước theo thẩm quyền để bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính. Với vị trí là người lãnh đạo hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương, Thủ tướng Chính phủ là một thiết chế có quyền năng mạnh trong hệ thống hành chính nhà nước ở nước ta: Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ; giao quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trước khi được Quốc hội phê chuẩn và Chủ tịch nước bổ nhiệm; tạm thời giao quyền Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong trường hợp chưa bầu được Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; yêu cầu Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đình chỉ, cách chức Chủ tịch UBND cấp dưới khi không hoàn thành nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao hoặc vi phạm pháp luật; quyết định các tiêu chí, điều kiện thành lập hoặc giải thể các cơ quan chuyên môn đặc thù, chuyên ngành thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện; quyết định thành lập các cơ quan, tổ chức khác thuộc UBND cấp tỉnh; trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài (Điều 28)… Tuy nhiên, bên cạnh được giao thêm quyền năng, thì Thủ tướng Chính phủ cũng được giao thêm trách nhiệm là thay mặt Chính phủ báo cáo công tác của Chính phủ, báo cáo công tác của chính Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và trước nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (khoản 2 và 3 Điều 29).

    

    Với tư cách là thành viên Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có nhiệm vụ, quyền hạn: Tham gia giải quyết các công việc chung của tập thể Chính phủ; cùng tập thể Chính phủ quyết định và liên đới chịu trách nhiệm về các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ; đề xuất với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các chủ trương, chính sách, cơ chế, văn bản pháp luật cần thiết thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; tham dự các phiên họp của Chính phủ; thực hiện các công việc cụ thể theo ngành, lĩnh vực được phân công hoặc ủy quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ; thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý… (Điều 33). Với tư cách là người đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có nhiệm vụ, quyền hạn: Lãnh đạo, chỉ đạo và chịu trách nhiệm cá nhân về mọi mặt công tác của Bộ, cơ quan ngang bộ; chỉ đạo các đơn vị trực thuộc tổ chức triển khai thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án đã được phê duyệt, các nhiệm vụ của Bộ, cơ quan ngang bộ được Chính phủ giao; quyết định theo thẩm quyền các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của Bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc; chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ, Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách; thực hiện công tác tổ chức cán bộ, khen thưởng, kỷ luật, quản lý tài sản của cơ quan, đơn vị; ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền… (Điều 34). Việc giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quyết định và chịu trách nhiệm về những vấn đề quản lý các ngành, lĩnh vực để vừa đáp ứng yêu cầu thực tế đối với quản lý ngành, lĩnh vực, vừa giảm tình trạng quá tải công việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, khắc phục những công việc còn thay giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các bộ, cơ quan ngang bộ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và loại bỏ những nhiệm vụ, quyền hạn chồng chéo, trùng lặp giữa các cơ quan, các cấp theo nguyên tắc “mỗi việc chỉ do một cơ quan, một cấp chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm đến cùng”.  

 

    Bên cạnh đó, so với Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật mới đã phân định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ với Thủ tướng Chính phủ và với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; xác định cụ thể, chặt chẽ mối quan hệ, nhất là sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với chính quyền địa phương; tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính, thực hiện nghiêm nguyên tắc cơ quan cấp dưới phải phục tùng sự lãnh đạo, chỉ đạo, chấp hành nghiêm chỉnh quyết định của cơ quan cấp trên; chuyển nhiệm vụ lãnh đạo, điều hành hệ thống hành chính nhà nước từ Chính phủ sang Thủ tướng Chính phủ… (từ Điều 6 đến Điều 26). Những điểm mới này có ý nghĩa nhằm xây dựng Chính phủ có khả năng chủ động, sáng tạo cao và kiến tạo phát triển, coi trọng công tác xây dựng, hoạch định chính sách, nâng cao chất lượng các chính sách phát triển đất nước với tầm nhìn chiến lược, phù hợp với xu thế phát triển của thời đại, một Chính phủ thực sự phục vụ nhân dân và xã hội có vai trò mở đường và thúc đẩy phát triển.

ThS. Nguyễn Uyên Minh
(Ban Nội chính Trung ương)