Nhập cảnh, xuất cảnh và cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam - Thực trạng và một số giải pháp

Vấn đề nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam không chỉ có ý nghĩa về chính trị - pháp lý, mà còn tác động trực tiếp đến phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, nhất là trong điều kiện Việt Nam đang tích cực chủ động hội nhập quốc tế. Thời gian qua, Pháp lệnh nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 1999 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong điều chỉnh hoạt động này, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý nhà nước, tạo thuận lợi cho người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú tại Việt Nam, đóng góp tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ an ninh quốc gia, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội.

Kiểm tra giấy phép xuất, nhập cảnh tại cửa khẩu Bắc Luân, Móng Cái, Quảng Ninh

Tuy nhiên, sau gần 15 năm thi hành, Pháp lệnh đã bộc lộ một số vướng mắc, bất cập: Việc quy định người nước ngoài sau khi nhập cảnh nếu có nhu cầu sẽ được xét cho chuyển đổi mục đích nhập cảnh đã tạo cơ hội cho nhiều đối tượng lợi dụng để vào Việt Nam với danh nghĩa tham khảo, du lịch, sau đó chuyển đổi để thực hiện các mục đích khác, đặc biệt là ở lại lao động tại các dự án do Trung Quốc trúng thầu. Chưa quy định trách nhiệm chuyển thông tin khai báo tạm trú của người nước ngoài tới cơ quan quản lý xuất nhập cảnh nên cơ quan chức năng chưa nắm được đầy đủ, kịp thời thông tin tạm trú của người nước ngoài. Chưa luật hóa các trường hợp được xét cho thường trú đối với người nước ngoài đã ở Việt Nam từ trước năm 2000 nhưng không có giấy tờ chứng minh quốc tịch. Chưa quy định điều kiện của đối tượng thường trú cụ thể, gây khó khăn cho việc tiếp nhận, giải quyết hồ sơ, nhất là đối với trường hợp người nước ngoài xin thường trú là vợ hoặc chồng của công dân Việt Nam. Chưa quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc mời, bảo lãnh, dẫn đến tình trạng làm thủ tục cho người nước ngoài nhập cảnh nhưng không quản lý. Quy định cư trú đối với người nước ngoài làm việc trong doanh nghiệp FDI chưa chặt chẽ, nên dễ bị lợi dụng để né tránh sự kiểm tra của chính quyền và cơ quan chức năng của địa phương. Chế tài xử lý vi phạm đối với người nước ngoài hiện còn thiếu, quy định rải rác và không thống nhất ở nhiều văn bản pháp luật. Thủ tục thực hiện nhập cảnh, xuất cảnh còn rườm rà dẫn đến khó khăn, lúng túng cho lực lượng chức năng khi áp dụng. Quy định người nước ngoài chỉ bị trục xuất khi bị Tòa án Việt Nam hoặc Bộ trưởng Bộ Công an ra quyết định trục xuất khiến cho việc trục xuất người nước ngoài vi phạm pháp luật rất khó khăn. Quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, mối quan hệ phối hợp và điều kiện bảo đảm trong việc từ chối nhập cảnh, cấm xuất cảnh và giải tỏa xuất cảnh cho người nước ngoài không chặt chẽ, gây khó khăn cho việc thực hiện của cơ quan chức năng và của người nước ngoài…

Trên thực tế, công tác quản lý nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài hiện đang gặp một số khó khăn, bất cập:

- Trong việc cấp thị thực, thẻ tạm trú và gia hạn tạm trú: Nhiều doanh nghiệp lợi dụng tư cách pháp nhân để làm dịch vụ cấp thị thực cho người nước ngoài, dẫn đến tình trạng gia tăng lao động phổ thông nước ngoài vào làm việc, hoạt động trái mục đích nhập cảnh. Chính sách đơn phương miễn thị thực cho công dân một số nước khiến cho nhiều người nước ngoài lợi dụng vào Việt Nam để phát tán tài liệu phản động, truyền đạo trái phép, thao túng thị trường du lịch trong nước. Thời hạn của thị thực và thẻ tạm trú chưa thống nhất gây lúng túng cho các cơ quan có thẩm quyền, chưa phục vụ hiệu quả cho công tác quản lý đối với người nước ngoài nhập cảnh vào Việt Nam. Quy định về thu hồi giấy phép lao động của người nước ngoài cũng chưa có hướng dẫn chi tiết nên khó thực hiện. Sự phối hợp xét cấp thị thực giữa các cơ quan đại diện ngoại giao Việt Nam ở nước ngoài với cơ quan quản lý trong nước chưa chặt chẽ và kịp thời nên nhiều trường hợp thông tin cấm nhập, cấm xuất đến chậm hơn quyết định của cơ quan xử lý.

- Trong kiểm soát hoạt động xuất, nhập cảnh: Việc sử dụng giấy thông hành trong khu vực biên giới nhưng lại tự ý đi sâu vào nội địa Việt Nam để lao động, mua bán, kinh doanh trái phép… đang xảy ra khá phổ biến, khiến cơ quan chức năng gặp nhiều khó khăn trong việc phát hiện, ngăn chặn hoạt động xuất nhập cảnh trái phép. Tại cửa khẩu thuộc cảng hàng không quốc tế, các điều kiện cần thiết để bảo đảm cho hoạt động kiểm soát xuất, nhập cảnh còn rất khó khăn, nhất là điều kiện bảo đảm nơi lưu trú cho hành khách bị từ chối nhập cảnh, hành khách quá cảnh đi nước thứ ba. Chưa có quy định và quy chế phối hợp giữa các lực lượng chức năng để xử lý các trường hợp hành khách người nước ngoài quá cảnh, nối chuyến mang theo vật phẩm nguy hiểm, vũ khí, công cụ hỗ trợ, gây khó khăn cho công tác giải quyết, xử lý. Việc quản lý cửa khẩu còn bị chia cắt (Bộ Công an quản lý cửa khẩu đường hàng không và cửa khẩu đường thủy nội địa; Bộ Quốc phòng quản lý cửa khẩu đường bộ, đường sắt và cảng biển) nên việc trao đổi thông tin liên quan đến hoạt động xuất, nhập cảnh chưa bảo đảm tính cập nhật, liên thông nên có lúc, có nơi việc phối hợp xử lý chưa kịp thời. Hoạt động kiểm soát xuất nhập cảnh tại cửa khẩu biên giới trên đất liền không có sự tham gia của lực lượng Công an dẫn đến khó khăn cho công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm, bảo vệ an ninh, trật tự xã hội. Phương tiện kỹ thuật nghiệp vụ phục vụ công tác kiểm tra, kiểm soát, giám định giấy tờ xuất, nhập cảnh tại các cửa khẩu còn thiếu, lạc hậu và không đồng bộ, không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ. Một số cửa khẩu chưa có khu nhà kiểm soát liên hợp hoặc khu nhà chờ làm thủ tục quá chật hẹp hoặc đã xuống cấp, nhất là trong điều kiện lưu lượng người xuất, nhập cảnh ngày càng tăng.

- Trong quản lý cư trú, quản lý lao động: Công tác quản lý nhà nước về xuất nhập cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam thiếu đồng bộ, thống nhất giữa yêu cầu bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội với yêu cầu đối ngoại và phát triển kinh tế - xã hội, bị phân tán, manh mún và chia cắt. Sự phân công trách nhiệm giữa Bộ Công an với các bộ, ngành hữu quan và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trong công tác quản lý người nước ngoài chưa cụ thể nên có lúc có nơi còn tình trạng đùn đẩy trách nhiệm; chưa kịp thời giải quyết tình trạng một số doanh nghiệp tự ý chuyển nhượng dự án, đầu tư núp bóng, nhờ người Việt Nam đứng tên giấy chứng nhận kinh doanh, nợ lương công nhân, ngừng hoạt động do không có khả năng trả nợ ngân hàng, tư thương người Trung Quốc vào khu vực biên giới cửa khẩu thu mua nông, lâm sản.

Đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý cư trú đối với người nước ngoài còn hạn chế về số lượng, bất cập về chuyên môn, nhất là ngoại ngữ và tin học nên còn bị động, lúng túng trong quản lý cư trú, kiểm tra, xử lý vi phạm đối với người nước ngoài. Việc tiếp nhận, chuyển phiếu báo tạm trú từ cấp cơ sở xã, phường, thị trấn đến Công an quận, huyện lên Phòng quản lý xuất, nhập cảnh của Công an tỉnh, thành phố vừa chậm, vừa thiếu và sai sót, chưa phục vụ kịp thời công tác quản lý và yêu cầu nghiệp vụ. Công tác tuyên truyền, phổ biến, hướng dẫn pháp luật về xuất, nhập cảnh chưa được quan tâm đúng mức, nhất là chưa thường xuyên tuyên truyền trên các phương tiện thông tin đại chúng để công dân, cơ quan, tổ chức biết, tham gia giám sát và thực hiện. Các điều kiện bảo đảm cần thiết về cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật còn rất hạn chế.

Để tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong công tác quản lý việc nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam, cần thực hiện một số giải pháp sau:

- Một là, sớm ban hành Luật nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam. Việc xây dựng Luật này phải bảo đảm chặt chẽ, phù hợp với thực tiễn và năng lực quản lý; bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất với các luật có liên quan (Luật ký kết, gia nhập và thực hiện các điều ước quốc tế, Luật biên giới quốc gia, Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng, Bộ luật hàng hải, Bộ luật hình sự, Luật cư trú, Luật quốc tịch, Luật lao động, Luật hải quan, Luật đầu tư, Luật doanh nghiệp, Luật xử lý vi phạm hành chính và thông lệ quốc tế ….)

- Hai là, trong việc cấp thị thực, thẻ tạm trú và gia hạn tạm trú, cần quy định rõ quyền và nghĩa vụ của người nước ngoài khi nhập cảnh, cư trú tại Việt Nam; quyền, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc mời, bảo lãnh cho người nước ngoài nhập cảnh Việt Nam; không cho phép các công ty du lịch bảo lãnh làm thị thực cho người nước ngoài nhập cảnh Việt Nam làm việc, lao động. Quy định thống nhất, cụ thể điều kiện, thời hạn cấp thị thực với thời hạn tạm trú để thống nhất với quy định của Luật đầu tư. Cân nhắc việc đơn phương miễn thị thực cho công dân một số nước như hiện nay. Quy định cụ thể việc miễn thị thực, hủy thị thực và quy định loại đối tượng, điều kiện và hành vi vi phạm pháp luật của người nước ngoài chưa đến mức trục xuất thì phải có chế tài hủy thị thực, buộc xuất cảnh hoặc rút ngắn thời hạn thị thực. Quy định người nước ngoài vào làm việc tại Việt Nam phải có giấy phép lao động và giấy phép nhập cảnh. Giấy phép lao động do cơ quan có thẩm quyền Việt Nam quản lý nhà nước về lao động cấp trước khi xem xét cấp thị thực; không cho phép chuyển đổi mục đích nhập cảnh làm phát sinh nhiều vấn đề phức tạp như hiện nay.

Ba là, trong kiểm soát hoạt động xuất nhập cảnh, quy định cụ thể trình tự, thủ tục, thẩm quyền và điều kiện bảo đảm trong việc thực hiện các quy định về việc chưa cho nhập cảnh, tạm hoãn xuất cảnh, buộc xuất cảnh, trục xuất người nước ngoài; trách nhiệm của cơ quan quản lý xuất nhập cảnh và các cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc quản lý, xử lý và điều kiện bảo đảm đối với trường hợp hành khách người nước ngoài bị từ chối nhập cảnh hoặc vi phạm pháp luật tại cửa khẩu là sân bay quốc tế.

Bốn là, trong quản lý cư trú, quản lý lao động cần quy định chặt chẽ, cụ thể hơn về đối tượng, điều kiện, trình tự, thủ tục, thẩm quyền xem xét, giải quyết cho người nước ngoài được thường trú tại Việt Nam. Quy định cụ thể trường hợp người nước ngoài được cư trú trong khu vực biên giới để bảo đảm cơ sở pháp lý cho Bộ đội Biên phòng, chính quyền địa phương và cơ quan Công an quản lý. Trong hồ sơ đề nghị cấp giấy phép lao động của người nước ngoài, cần quy định phải có lý lịch tư pháp của nước sở tại cấp cho người nước ngoài trước khi đến Việt Nam; trường hợp ở Việt Nam trên 3 tháng thì cần có thêm lý lịch tư pháp của Việt Nam để bảo đảm thực hiện đúng quy định tại Điều 169 Bộ luật lao động 2012 về điều kiện lao động đối với người nước ngoài; đồng thời, sớm ban hành hướng dẫn việc thu hồi giấy phép lao động của người nước ngoài cho phù hợp với Bộ Luật lao động 2012. Quy định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm của các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong công tác quản lý người nước ngoài; phân công, phân cấp, cơ chế phối hợp, cung cấp, trao đổi thông tin giữa các cơ quan hữu quan trong việc tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật có liên quan đến người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh và cư trú tại Việt Nam.

Năm là, cần xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia quản lý hoạt động xuất nhập cảnh và cư trú của người nước ngoài sử dụng chung cho các cơ quan chuyên trách. Quy định việc nối mạng thông tin nội bộ trong hệ thống cơ quan quản lý xuất nhập cảnh từ Trung ương đến địa phương trong toàn quốc. Quy định điều kiện bắt buộc các cơ sở kinh doanh nhà trọ người nước ngoài phải khai báo tạm trú qua đường truyền số liệu hoặc mạng Internet đến cơ quan quản lý xuất nhập cảnh trung ương hoặc địa phương.

Sáu là, xây dựng cơ sở hạ tầng, đầu tư trang bị phương tiện kỹ thuật hiện đại phục vụ công tác kiểm soát xuất nhập cảnh tại các cửa khẩu; xây dựng đồng bộ hệ thống mạng máy tính phục vụ cho công tác quản lý xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam.

Bảy là, tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ; đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến nội dung các quy định về pháp luật về nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam.

Nguyễn Thảo

(Ban Nội chính Trung ương)