Giải pháp phòng ngừa tham nhũng thời Nguyễn

1. Giáo dục phẩm chất đạo đức cho quan lại theo tư tưởng Nho giáo

Để phòng ngừa, ngăn chặn nạn tham nhũng thì trước tiên phải giáo dục về đức liêm, chống lại sự tham lam, tư vị của quan lại trong bộ máy chính quyền trung ương và địa phương. Đây là biện pháp phòng ngừa căn bản, quyết định, bởi lẽ cơ chế, chính sách hay hệ thống các quy định đều là những chủ thể kiểm soát bên ngoài đối với việc PCTN; còn cơ chế kiểm soát bên trong lại chính là ý thức, sự giác ngộ và hiểu biết của bản thân mỗi quan chức.

Dưới triều Nguyễn, người làm quan đều được giáo dục theo học thuyết chính thống là Nho giáo. Học thuyết này đã góp phần hình thành đạo lý, chuẩn mực, trách nhiệm xã hội của người làm quan tương đối rõ ràng. Trong những tiêu chuẩn đạo đức căn bản để tuyển chọn nhân tài cho đất nước, yêu cầu về đức thanh liêm là một yếu tố quan trọng và cần thiết. Liêm là đầu sáu kế để xét quan lại (liêm thiện, liêm năng, liêm kính, liêm chính, liêm pháp, liêm biện). Kinh sách của Nho giáo răn dạy nhiều điều về đức liêm của người quân tử.

Thời Nguyễn rất chú trọng việc giáo hóa đạo đức cho quan lại, thường xuyên dạy bảo về sự liêm khiết, trong sạch cho người gánh trọng trách với muôn dân. Năm 1827, nhà vua viết cáo dụ: “Trẫm nửa đêm nghĩ ngợi, rất tức giận, muốn sửa chữa một phen để trừ tệ hại lâu ngày, nhưng còn nghĩ chính trị của vương giả là trước giáo hóa mà sau hình phạt, cho nên dạy bảo cặn kẽ, nói không ngại phiền. Quan lớn nhỏ cùng nhân dân trong thành hạt các ngươi giữ đạo thương yêu, đức tốt, sẵn có lương tâm, tự nay nên rửa lòng đổi lỗi để cho người trên giữ phép, người dưới thanh liêm, yên dân giặc tắt, từ đây đổi thói bạc thành thuần hậu, để cùng hưởng phúc thăng bình” (Đại nam thực lục, t2; tr 457).

Ngoài việc giáo dục đức thanh liêm cho người làm quan thì ngay cả người đứng đầu nhà nước cũng phải là tấm gương sáng. Minh Mạng, một ông vua hết sức chú ý đến hành xử và lối sống của mình để khuyên răn quan lại. Trong tiêu dùng cá nhân, ông luôn nhắc nhở không được lạm dụng của công bởi đó là tiền bạc, công sức của dân “không phải thiên hạ đóng góp để cung phụng một người”. Ông đã nói với Kiến An  - người con cả sau này có thể nối nghiệp rằng: “Bổng lộc của ngươi là dầu mỡ của dân. Ngươi nên nghĩ cách kiệm ước để nối nghiệp nhà, cẩn thận chớ có xa xỉ mà làm hại đức tính”.

2. Cải cách  bộ máy hành chính nhà nước

Nội dung của cuộc cải cách dưới thời Minh Mệnh (1820-1840) rất đa dạng song, tập trung, nhấn mạnh đến yêu cầu của việc xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, đẩy lùi tệ quan liêu, sách nhiễu. Các biện pháp chủ yếu được Minh Mệnh và các nhà vua triều Nguyễn sử dụng là:

Biện pháp thứ nhất, ngăn chặn sự lạm quyền và tiếm quyền, nhà vua xóa bỏ các chức quan và cơ quan có khả năng lấn át nhà vua, tập trung quyền lực cao độ trong tay Hoàng đế. Triều Nguyễn đặt ra lệ "tứ bất" (tức là bốn điều không làm): không lập Tể tướng, không lập Hoàng hậu, không lập Thái tử, không lập Trạng nguyên; hạn chế phong tước hầu; quan đại thần được bổng lộc lớn nhưng không có thực quyền tránh những đảo chính.

Biện pháp thứ hai, quy định rõ chức năng, quyền hạn của các cơ quan, không tập trung quá nhiều quyền lực vào một cá nhân hay một cơ quan mà tản quyền cho các cơ quan khác nhau. Ở những lĩnh vực dễ nảy sinh tham nhũng, nhà vua áp dụng rõ nét biện pháp này.

Biện pháp thứ ba, đề cao công tác thanh tra, giám sát, kiểm soát các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương để các cơ quan chế ước quyền lực của nhau, hạn chế tối đa tình trạng lộng quyền, lạm quyền.

Năm 1832, Đô Sát viện ra đời với một quy chế đầy đủ bao gồm Lục khoa và Giám sát ngự sử các đạo. Chức năng của Đô Sát viện được xác định là: Phàm hoàng thân quốc thích, quan viên lớn nhỏ có điều làm bất công, bất pháp, thực trạng tham nhũng hay liêm khiết, hay hoặc dở của quan chức trong ngoài, cùng các chương tấu có ý kiến không theo công lý đều được tham hặc. Quyền hạn của Đô sát viện bao gồm: quyền đàn hặc (chỉ trích tội lỗi); quyền can gián vua; khoa đạo được quyền dự nghe chính sự; kiểm tra việc thi hành của các cơ quan khác; phúc duyệt các bản án hình sự.

Đô Sát viện là cơ quan giám sát cao nhất và hoàn chỉnh nhất của triều Nguyễn, tạo nên một hệ thống giám sát chặt chẽ từ trung ương đến các địa phương, vừa tăng cường được hiệu lực của cơ chế quân chủ tập quyền, vừa đảm bảo sự minh bạch, góp phần làm trong sạch bộ máy cai trị thời này.

Bên cạnh đó, còn có các quan Kinh lược sứ đặc trách đi kinh lý, kiểm soát các nơi và có quyền giải quyết những công việc trong quyền hạn được giao rồi sau mới tâu lên triều đình.

Nhà nước phong kiến Nguyễn cho phép người dân được trực tiếp tố cáo về các hành vi tình tệ của quan lại mà không phải thông qua các cấp bằng cách đặt trống đăng văn ở Kinh đô để người dân đánh trống trình bày oan ức. Từ đây các vụ việc tham nhũng đã được đưa ra ánh sáng.

Biện pháp thứ tư, tinh giản đội ngũ quan lại. Tiêu chí phân bổ quan lại là căn cứ vào đặc điểm, tính chất công việc của từng cơ quan nhà nước, từng địa phương. Ngay đến những cơ quan thừa hành lớn như Lục bộ, số lượng nhân viên cũng không nhiều (cao nhất là bộ Binh:176 người, thấp nhất là bộ Lại: chưa đến 70 người). Với quân số đó, để đảm bảo công việc, nhà nước ấn định thời hạn làm việc của các bộ, “nếu có tính cách không quan trọng thì trong một ngày phải xét xong để trình nhà vua duyệt lại phiếu nghĩ; nếu là việc cần phải tra cứu kĩ lưỡng, thời hạn giải quyết là 3 ngày; nếu tờ trình của địa phương gồm nhiều khoản hoặc Bộ thấy cần phải giao lại cho các Nha tra cứu, thời hạn tăng lên là 10 ngày. Vị quan nào không tuân đúng thời hạn sẽ bị phạt bổng.

Đối với những địa phương, số nhân sự nhiều nhất của 1 tỉnh là 173 viên, còn tỉnh ít nhất chỉ có 17 viên phụ trách toàn bộ công việc trong tỉnh. Điều đó cho thấy sự linh hoạt của nhà Nguyễn trong quản lý và phân bố nguồn nhân sự.

Biện pháp thứ năm, coi cải cách bộ máy hành chính cấp địa phương là một trọng tâm của công tác PCTN vì xã thôn là nơi tập trung tuyệt đại bộ phân dân cư, nơi cung cấp chủ yếu nhân lực và vật lực cho nhà nước; sức mạnh thậm chí cả vận mệnh của vương triều phụ thuộc vào việc quản lý của nhà nước đối với cấp cơ sở. Việc tổ chức bộ máy hành chính cấp địa phương được thực hiện theo các nguyên tắc sau đây: Quy định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các quan địa phương, tránh chồng chéo công việc và hạn chế quyền lực của các cá nhân đứng đầu, ngăn chặn sự lạm quyền, lộng quyền; Tăng cường kiểm tra, giám sát giữa các chức quan, tránh lạm quyền; Xây dựng bộ máy hành chính địa phương gọn nhẹ, số lượng ít, hạn chế tệ quan liêu, sách nhiễu.

3. Chính sách tuyển bổ, sử dụng, đãi ngộ quan lại rõ ràng, hợp lí

Để có được những vị quan thanh liêm, tài giỏi cần có hệ thống chính sách đồng bộ, toàn diện từ khâu tuyển chọn đến bổ nhiệm, sử dụng, đồng thời cần đãi ngộ hậu hĩnh để các quan hết mình cống hiến năng lực.

Trong công tác tuyển bổ quan lại, nhà Nguyễn sử dụng phương thức chủ yếu nhất là qua khoa cử nhằm chọn người đủ tài, đức, chú trọng đến không chỉ kiến thức mà cả về kĩ năng cai trị (Nội dung thi bao gồm: Bài Kinh sách (hiểu biết về Nho giáo); soạn thảo văn bản: chiếu, tấu, sớ (văn bản quy phạm pháp luật hoặc đề xuất sáng kiến luật); thơ phú; văn sách (trình bày về đường lối trị nước), đảm bảo cho quan lại có kĩ năng cai trị thuần thục và có một trình độ chuyên môn nhất định để thực thi công vụ).

Việc bổ dụng quan lại được tuân theo Luật Hồi tị còn gọi là Luật tị hiềm (nghĩa đen là "tránh đi"). Mục đích của Luật này chủ yếu nhằm ngăn ngừa quan lại lạm dụng quyền hành để kết bè kéo cánh, âm mưu chống lại triều đình. Đây cũng là cách để thử thách khả năng của quan lại. Luật Hồi tị quy định: Các quan viên ở thành, doanh, trấn về kinh vào chầu thì cho phép từ tham biện trở lên được dự Đình nghị. Nếu trong khi đang bàn, có việc liên can đến địa phương mình thì phải xin tránh mặt; Các lại dịch ở các nha môn, các Bộ, trong Kinh và ngoài các tỉnh, hễ có bố, con, anh em ruột, anh em con chú, con bác cùng một chỗ đều phải trích ra đổi bổ đi nha môn khác (trừ hai ti Chiêm hậu coi về lịch, Hiệu lễ sinh coi về lễ nghi, viện Thái y chuyên chữa bệnh cần phải cha truyền con nối thì không áp dụng); Những lại mục, thông lại các nha thuộc hạt, phủ, huyện, là người cùng làng, người đã làm ở nha hơn 3 năm trở lên, thì phải chuyển bổ đi làm việc ở nha khác; Những lại mục, thông lại, ai quê ở phủ, huyện nào thù cũng không được làm việc tại nha môn của phủ huyện ấy; Người làm quan không được làm quan ở chính quán (quê quán), trú quán (nơi cư trú lâu dài), quê mẹ, quê vợ, thậm chí nơi đi học lúc trẻ tuổi; Người có quan hệ thông gia với nhau, quan hệ thầy trò, quan hệ quê hương, quan hệ ngụ quán...đều không được làm quan cùng một chỗ. Chế độ hồi tị cũng được áp dụng nghiêm ngặt trong các kì thi Hương, thi Hội.

Nhà nước luôn coi trọng công tác kiểm tra, khảo xét năng lực của quan lại các cấp nhằm đánh giá, thăng thưởng những người mẫn cán, có năng lực và có công, biếm phạt những quan lại kém năng lực (Cứ 3 năm một lần, quan lại các cấp phải làm một bản lý lịch tự trình bày công trạng và khuyết điểm để nhà nước đánh giá quá trình làm việc của họ qua đó thăng thưởng hoặc giáng chức quan viên). Chính sách khảo khóa và thưởng phạt rõ ràng đã đạt được nhiều mục đích: việc kiểm soát thường kì (3 năm một lần) giúp kiểm tra việc thực thi công vụ của quan lại, khiến quan lại cẩn trọng trong công việc và giữ gìn đạo đức, không ngừng nâng cao năng lực làm việc để được thăng thưởng. Thứ hai, quan lại thất đức, việc ăn hối lộ được đưa ra ánh sáng thì thói tham lam không thể phát triển.

Về chế độ đãi ngộ quan lại, ngoài những ưu đãi về tinh thần và vật chất mà quan lại trong nhà nước phong kiến được thụ hưởng, các vua thời Nguyễn còn quy định một khoản cấp thêm ngoài lương bổng để nuôi lòng liêm khiết của quan lại, còn gọi là tiền dưỡng liêm. Lúc đầu khoản tiền này chỉ để dành cho quan lại đứng đầu cấp phủ, huyện như tri phủ, tri huyện, bởi theo quan điểm của vua Gia Long thì “Phủ, huyện ở gần nhân dân, chức nhỏ nhưng việc nhiều, ngoài bổng chính ra, cấp thêm tiền gạo dưỡng liêm để tỏ đặc cách”. Sau này dưới thời Vua Minh Mạng đối tượng được hưởng khoản tiền dưỡng liêm này được mở rộng hơn, ngoài Tri phủ, Tri huyện thì các quan giữ chức Tri Châu, Đồng tri phủ cũng được cấp loại tiền này, vì theo vua Minh Mạng thì “tiền dưỡng liêm là để khuyến khích tiết tháo trong sạch”. Đặc biệt, dưới thời vua Tự Đức, tiền dưỡng liêm còn được cấp cho các phái viên thu thuế quan. Chế độ tiền dưỡng liêm chỉ được áp dụng cho các quan lại các cấp ở địa phương, quan chức thuộc bộ máy trung ương ở kinh thành đều không nằm trong chế độ ưu đãi này.

Như vậy, để ngăn chặn tham nhũng, nhà nước phong kiến Nguyễn đã tiến hành rất nhiều biện pháp. Từ việc cải cách bộ máy nhà nước, tuyển chọn người hiền tài có năng lực và đức độ xứng với công việc, giám sát bộ máy quan lại để phát hiện, xử lí nghiêm những hành vi nhũng tệ, cải thiện chế độ đãi ngộ quan lại là cơ chế điều chỉnh bên ngoài đến giáo dục phẩm chất đạo đức của quan viên, lại viên là cơ chế điều chỉnh bên trong, triệt tiêu căn nguyên gốc rễ của tệ tham nhũng. Đồng thời, với việc chú trọng phòng ngừa tham nhũng, nhà nước cũng không ngần ngại sử dụng các biện pháp trừng phạt nghiêm khắc, triệt để, tính răn đe cao, khiến cho quan lại không thể tái diễn hành vi phạm tội. Ở nước ta hiện nay, khi tham nhũng là một trong bốn nguy cơ thách thức sự nghiệp đổi mới đất nước và hội nhập quốc tế; khi các biện pháp đấu tranh với vấn nạn tham nhũng của Việt Nam dường như không phát huy được hiệu quả thì “ôn cố tri tân” học hỏi những kinh nghiệm quý báu của cha ông ta trong quá khứ để tìm ra giải pháp mới hữu hiệu hơn là một hướng đi cần thiết và nhiều ý nghĩa. Quyết tâm và cách thức PCTN của các vị vua thời Nguyễn đáng để người đời sau kế thừa và phát huy, vận dụng sáng tạo, linh hoạt phù hợp với bối cảnh mới.

Trần Hồng Nhung

(Giảng viên Trường Đại học Luật Hà Nội)