Thực trạng về chính sách, pháp luật về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011-2016
Thứ Năm, 31/05/2018, 15:02 [GMT+7]
1. Kết quả đạt được
Chính sách, pháp luật về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cơ bản đã được ban hành đầy đủ, đáp ứng yêu cầu thực tiễn và bám sát định hướng, chủ trương của Đảng. Kết luận số 50-KL/TW ngày 29-10-2012 của Ban Chấp hành Trung ương (Khóa XI) về "Đề án tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN " đã khẳng định kiên quyết điều chỉnh để DNNN có cơ cấu hợp lý, đi đầu trong đổi mới, ứng dụng khoa học công nghệ, giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế, tập trung vào những khâu, công đoạn then chốt của các lĩnh vực: An ninh, quốc phòng; độc quyền tự nhiên; cung cấp hàng hóa dịch vụ công thiết yếu; và một số ngành công nghiệp nền tảng, công nghệ cao có sức lan tỏa lớn. Sớm chấm dứt tình trạng đầu tư dàn trải ngoài ngành và hoàn thành việc thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp có dưới 50% vốn nhà nước.
Thực hiện chủ trương này, Quốc hội khóa XIII đã thông qua 03 Luật quan trọng là Luật đất đai năm 2013, Luật doanh nghiệp năm 2014 và Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014. Việc ban hành tiêu chí ngành, lĩnh vực để sắp xếp DNNN cũng được thực hiện để bảo đảm phù hợp và thống nhất với các quy định tại các luật chuyên ngành như Luật điện lực, Luật viễn thông, Luật đường sắt, Bộ luật Hàng hải... Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh đã ban hành gần 100 văn bản quy phạm pháp luật và gần 250 văn bản chỉ đạo điều hành để triển khai nhằm thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng trong việc sắp xếp, đổi mới DNNN.
Trong giai đoạn 2011-2016, chính sách, pháp luật về cổ phần hóa DNNN đã được ban hành dưới dạng nghị định, thông tư là khá đầy đủ, kịp thời theo đúng quy định của Luật doanh nghiệp, Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, Luật chứng khoán, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật đất đai… từ tiêu chí, danh mục phân loại DNNN, trình tự cổ phần hóa, phương pháp định giá, cơ chế đấu giá bán ra thị trường, chế độ, chính sách đối với người lao động… Văn bản pháp luật về cổ phần hóa thường xuyên được tổng kết, sửa đổi để tháo gỡ kịp thời các vướng mắc, khó khăn. Trong vòng 5 năm, Chính phủ đã ban hành 03 nghị định về cổ phần hóa DNNN(1), đẩy mạnh công khai, minh bạch, tăng cường sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý đối tượng chịu ảnh hưởng, thực hiện nguyên tắc thị trường trong định giá và bán đấu giá cổ phần, hướng dẫn xử lý dứt điểm các tồn tại về tài chính khi cổ phần hóa nhằm hạn chế tối đa khả năng thất thoát vốn và tài sản nhà nước có thể xảy ra trong quá trình cổ phần hóa. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành 03 văn bản quy định về tiêu chí, danh mục phân loại DNNN(2).
Hệ thống chính sách liên quan đến người lao động đã được ban hành đồng bộ, thống nhất, kịp thời theo từng thời kỳ đã tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp (trong đó có cả công ty nông, lâm nghiệp) sắp xếp lại tổ chức sản xuất, tổ chức lại lao động, nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh (SXKD), tăng khả năng cạnh tranh, góp phần thúc đẩy tiến trình sắp xếp, đổi mới, phát triển doanh nghiệp. Việc đơn giản hóa phương pháp tính cùng với việc đưa ra các loại chế độ phù hợp với nhiều tình huống thực tiễn đã giúp cho việc giải quyết chế độ được thuận tiện, nhanh chóng, góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch, dân chủ. Từ đó, nhận được sự đồng thuận của cả người sử dụng lao động và người lao động trong quá trình sắp xếp DNNN; giúp người lao động ổn định cuộc sống sau khi thôi việc, người lao động được tạo điều kiện nâng cao tay nghề, chuyển đổi nghề để tìm được việc làm mới phù hợp, mua cổ phần với giá ưu đãi...
Hệ thống chính sách liên quan đến đất đai đã được Quốc hội, Chính phủ, Bộ, ngành, UBND các tỉnh, thành phố đặc biệt quan tâm. Quốc hội đã kịp thời ban hành, sửa đổi, bổ sung phù hợp với Hiến pháp và yêu cầu thực tiễn như Luật đất đai năm 2013, Luật quản lý sử dụng tài sản công năm 2017 (thay thế cho Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008). Theo đó, đã quy định về nguyên tắc, các DNNN thực hiện sắp xếp lại các cơ sở nhà, đất theo đúng mục đích sử dụng được giao, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất được cấp có thẩm quyền phê duyệt để bảo đảm sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả và theo tiêu chuẩn, định mức quy định; trách nhiệm, thẩm quyền cụ thể của các cơ quan (tổ chức sử dụng đất, Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ Tài chính, Thủ tướng Chính phủ) trong việc lập, thống kê, báo cáo, cho ý kiến và phê duyệt phương án sử dụng nhà đất.
2. Tồn tại, hạn chế và những vướng mắc, bất cập
Một là, chưa thể chế hóa đầy đủ, kịp thời, chưa bao quát hết các vấn đề nảy sinh trong thực tiễn về cổ phần hóa DNNN
Cổ phần hóa DNNN là vấn đề rất khó, phức tạp, nhất là về định giá xác định giá trị doanh nghiệp và đất đai, bên cạnh đó còn liên quan đến việc kiểm soát của Nhà nước trong những lĩnh vực quan trọng, địa bàn thiết yếu, quốc phòng, an ninh. Tháo gỡ khó khăn để thực hiện, đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa và quy định chặt chẽ nhằm ngăn chặn thất thoát vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp là hai vấn đề được thể hiện rõ nét trong các chủ trương, chính sách của Đảng, cần phải quy định bằng văn bản quy phạm pháp luật. Công tác cổ phần hóa DNNN còn thiếu những căn cứ pháp lý chặt chẽ ở cấp độ luật do Quốc hội ban hành, vẫn còn phụ thuộc nhiều vào hệ thống pháp luật chuyên ngành như pháp luật về đất đai, chứng khoán… và các nghị định của Chính phủ.
Qua giám sát cho thấy, một số nội dung về cổ phần hóa DNNN chậm được hướng dẫn; một số vướng mắc, bất cập chưa được điều chỉnh kịp thời. Một số nội dung chưa được quy định đầy đủ, đồng bộ, còn mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể nên khó áp dụng trong thực tế. Cụ thể như sau:
- Về thời gian thực hiện cổ phần hóa, quy định về các mốc thời gian áp dụng chung cho tất cả các trường hợp, chưa xét đến trường hợp cổ phần hóa các doanh nghiệp quy mô lớn, phạm vi hoạt động rộng, đa ngành nghề, tài chính phức tạp hoặc doanh nghiệp nhiều cấp (như đối với tập đoàn, tổng công ty...) cần nhiều thời gian hơn các doanh nghiệp một cấp(3).
- Về xác định giá trị doanh nghiệp, tồn tại một số vướng mắc, bất cập liên quan đến tổ chức tư vấn xác định giá trị doanh nghiệp; cơ chế, phương pháp xác định giá trị doanh nghiệp; xác định giá trị quyền sử dụng đất, các khoản đầu tư tài chính, các loại tài sản của doanh nghiệp trong đó có các tài sản vô hình như giá trị thương hiệu, lợi thế vị trí địa lý; việc sử dụng kết quả xác định giá trị doanh nghiệp…
- Việc xử lý công nợ của doanh nghiệp cổ phần hóa cũng gặp một số vướng mắc liên quan đến hoàn nhập dự phòng nợ phải thu khó đòi, tổn thất các khoản đầu tư tài chính khi xác định giá trị doanh nghiệp; đối chiếu công nợ; xử lý các khoản nợ phải thu tồn đọng.
- Chính sách bán cổ phần của doanh nghiệp cổ phần hóa cho nhà đầu tư đã bảo đảm xác định đầy đủ giá trị vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, tuy nhiên, có trường hợp còn chưa xét đến nhu cầu của thị trường và nhà đầu tư, do đó, xác định giá khởi điểm chào bán quá cao nên không thu hút được nhà đầu tư quan tâm, dẫn đến không hoàn thành mục tiêu cổ phần hóa.
- Chính sách lựa chọn và bán cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược còn thiếu quy định chi tiết về tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư chiến lược, quy trình về bán cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược khi cổ phần hóa, thời gian tối thiểu cổ đông chiến lược nắm giữ cổ phần trong trường hợp thoái vốn, phát hành cổ phiếu riêng lẻ; chưa có chế tài quy định xử lý nhà đầu tư chiến lược thực hiện sai cam kết. Quy định về thời gian bán cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược quá ngắn(4), trong khi đó thời gian tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược phải qua quy trình nhiều bước, trong đó thời gian nhà đầu tư tìm hiểu thông tin và thời gian đàm phán hợp đồng thường kéo dài.
- Các quy định, chính sách của Nhà nước về cổ phần hóa đơn vị lâm nghiệp mới được ban hành, chưa đúc rút qua thực tế nên khi áp dụng còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc như: Triển khai bán cổ phần ưu đãi cho người nhận khoán vô cùng khó khăn vì người nhận khoán trồng rừng chủ yếu là đồng bào dân tộc thiểu số, sống ở miền núi, chưa hiểu về việc mua cổ phần nên không tham gia mua; công tác kiểm kê định giá rừng mất nhiều thời gian, tốn kém, do việc đo đạc đất có nguồn gốc nông lâm trường từ trước đến nay rất chậm (mới chỉ đo đạc được phần diện tích giữ lại sau rà soát, sắp xếp 2.044.133 ha trong tổng số 8.138.061 ha), chưa hoàn thành việc cấp đổi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tình trạng lấn, chiếm đất đai diễn ra từ nhiều năm trước nên quá trình rà soát xây dựng phương án sử dụng đất khó khăn và mất nhiều thời gian.
Hai là, hệ thống văn bản pháp luật về cổ phần hóa DNNN thường xuyên thay đổi, chưa xử lý triệt để một số nội dung còn vướng mắc
Hệ thống văn bản pháp luật quy định chung cho tất cả các DNNN, chưa thật sự phù hợp với đối tượng được sắp xếp, cổ phần hóa là các doanh nghiệp có quy mô lớn, phạm vi hoạt động rộng, kinh doanh đa ngành nghề, tài chính phức tạp. Cả 03 nghị định về cổ phần hóa trong giai đoạn này chưa xử lý triệt để được 2 vấn đề vướng mắc nhất là định giá giá trị doanh nghiệp và đất đai cũng như chế tài và trách nhiệm, tổ chức, cá nhân. Chỉ đến khi Nghị định số 126/2017/NĐ-CP có hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-2018 mới sửa đổi, bổ sung rõ hơn về nâng cao chất lượng và trách nhiệm của tổ chức tư vấn trong việc xác định giá trị vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp để cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước; quy định các doanh nghiệp thuộc diện cổ phần hóa có trách nhiệm rà soát toàn bộ diện tích đất đang quản lý, sử dụng để lập và hoàn thành phê duyệt phương án sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan trước thời điểm quyết định cổ phần hóa; thực hiện nghiêm cơ chế cho thuê đất theo Luật đất đai năm 2013; giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước xuống mức đủ để đổi mới quản trị doanh nghiệp một cách thực chất...
Một số quy định về cổ phần hóa còn dẫn đến cách hiểu và vận dụng khác nhau giữa các cơ quan, đơn vị, ví dụ như: Theo quy định khi xác định giá trị tài sản để cổ phần hóa thì căn cứ theo giá trị tài sản tương đương trên thị trường, trường hợp thị trường không có tài sản tương đương thì xác định giá trị tài sản theo giá trị sổ sách. Có một số tài sản doanh nghiệp đã đầu tư từ những năm trước bằng ngoại tệ, đến thời điểm hiện tại trên thị trường không còn tài sản tương đương và không còn nơi nào sử dụng. Theo đó, doanh nghiệp xác định giá trị tài sản theo giá trị sổ sách là phù hợp với quy định về cổ phần hóa. Tuy nhiên, cơ quan thanh tra, kiểm tra lại cho rằng việc xác định giá trị tài sản trên phải xác định theo tỷ giá thực tế thời điểm hiện tại.
|
(1) Nghị định số 59/2011/NĐ-CP, Nghị định số 189/2013/NĐ-CP và Nghị định số 116/2015/NĐ-CP. (4) Nghị định 59/2011/NĐ-CP quy định trong vòng 20 ngày kể từ ngày phương án CPH được phê duyệt, Ban Chỉ đạo tiến hành thỏa thuận với các nhà đầu tư chiến lược về số cổ phần được mua và giá bán. Trường hợp bán cổ phần trước khi bán đấu giá công khai thì thời gian hoàn tất việc ký kết hợp đồng là 15 ngày kể từ ngày cơ quan có thẩm quyền phê duyệt kết quả thỏa thuận. Trường hợp bán cổ phần sau đấu giá công khai thì thời gian hoàn tất việc ký kết hợp đồng là 10 ngày kể từ ngày có biên bản xác định kết quả bán đấu giá cổ phần. |
Nguyễn Phương Thảo
(Ban Nội chính Trung ương)
;