Một số vấn đề về xung đột lợi ích trong thực thi công vụ

    Khái niệm xung đột lợi ích

 

    Xung đột lợi ích là những tình huống cụ thể phát sinh khi công chức có thể đưa ra quyết định hoặc thực hiện hành vi có lợi cho mình trong hoạt động công vụ, qua đó làm phát sinh tham nhũng. 

 

    Hiện nay, pháp luật Việt Nam chưa đưa ra một khái niệm chính thức về xung đột lợi ích, kiểm soát xung đột lợi ích mà bước đầu chỉ ghi nhận và đưa ra các biện pháp giải quyết các tình huống xung đột lợi ích cụ thể, liên quan đến việc tặng quà và nhận quà tặng; có hành vi hoặc ra quyết định (hoặc gây ảnh hưởng) có lợi cho cá nhân hoặc người thân của người thực hiện hành vi, ra quyết định; đầu tư và chia sẻ lợi ích với doanh nghiệp và sử dụng lợi thế thông tin có được từ vị trí công tác.

 

    Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc xây dựng quy tắc ứng xử có điểm chung giữa chúng là đều xoay quanh việc giải quyết vấn đề xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ của các nhân viên công quyền. Có thể nói, sự cần thiết và tầm quan trọng của việc nhận dạng và giải quyết xung đột lợi ích đối với việc thúc đẩy và giữ gìn tính liêm chính và sự minh bạch của nền hành chính công đã được hầu hết các quốc gia trên thế giới nhận thức một cách đầy đủ và chuyển thành những bước đi, hành động, biện pháp cụ thể nhằm góp phần phòng ngừa tham nhũng trong khu vực công. 

 

    Ngày 12-12-1996, Đại hội đồng Liên hợp quốc ra Nghị quyết 51/59 về Hành động chống tham nhũng, trong đó nêu rõ: Công chức không được lạm dụng chức vụ, quyền hạn của mình để có được lợi thế hoặc lợi ích tài chính bất hợp pháp cho mình và gia đình mình; không được tham gia vào bất kỳ giao dịch nào, tiếp nhận vị trí hay trách nhiệm nào hoặc có bất kỳ lợi ích tài chính nào không tương thích với chức trách, nhiệm vụ của mình. Phần này cũng quy định về việc kê khai những hoạt động về tài chính hoặc hoạt động khác mà công chức thực hiện để kiếm tiền ngoài giờ làm việc và có thể dẫn đến hoặc tiềm ẩn nguy cơ gây xung đột lợi ích⁽¹⁾.

 

    Theo kết quả khảo sát được tiến hành bởi Liên hợp quốc⁽²⁾ cho thấy, đa số các quốc gia thành viên đều đã đưa quy tắc ứng xử vào các chính sách và pháp luật trong nước với những quy định cụ thể và phù hợp với từng lĩnh vực. Nội dung của các bộ quy tắc ứng xử đó đều tập trung xoay quanh những nguyên tắc và vấn đề chung bao gồm: sự tận tụy, tính hiệu quả, hiệu lực, liêm chính, công bằng, không thiên vị, việc lạm dụng chức vụ, quyền hạn và việc tặng - nhận quà cũng như các lợi ích khác.

 

    Một số quốc gia báo cáo rằng luật pháp trong nước của họ đã có quy định yêu cầu công chức, trong trường hợp có nảy sinh xung đột lợi ích, phải kê khai về những lợi ích thu được qua hoạt động kinh doanh, thương mại, tài chính và các hoạt động khác được thực hiện nhằm mục đích kiếm tiền. Một số quốc gia khác thì đề ra những quy định cụ thể để điều chỉnh những tình huống như: trong vòng 5 năm kể từ sau khi thôi giữ chức vụ mà công chức được nhận hoặc có được cổ phần, việc làm hoặc lợi ích dưới bất kỳ dạng thức nào khác từ phía một công ty tư nhân hoặc nhà nước mà công chức đó thực thi trách nhiệm theo dõi hoặc giám sát.

 

 

    Bộ quy tắc ứng xử mẫu của Liên hợp quốc đưa ra định nghĩa tương đối rộng về những tình huống có thể gây xung đột lợi ích, theo đó, là bất kỳ tình huống nào mà ở đó công chức có lợi ích cá nhân và nó ảnh hưởng, hoặc có thể ảnh hưởng, đến tính khách quan của công chức khi thực thi công vụ. Do vậy, Bộ quy tắc này khuyến nghị một loạt vấn đề để tránh rủi ro xung đột lợi ích đối với công chức: 

 

    - Công chức đó phải báo cáo ngay với cấp có thẩm quyền về xung đột khi nhận thức được về nó, và phải tuân thủ đúng những gì mình được yêu cầu phải làm. Mọi xung đột về lợi ích cần phải được giải quyết trước khi tuyển dụng người mới hoặc bổ nhiệm công chức giữ chức vụ mới. 

 

    - Công chức không được tham gia vào những hoạt động bên ngoài (kể cả nắm giữ chức vụ) khi mà hoạt động đó xung đột với chức năng, nhiệm vụ của mình. Nếu không rõ về vấn đề gì thì phải yêu cầu được giải thích. Công chức phải xin phép và được phép của cấp có thẩm quyền thì mới được tham gia vào công việc ở bên ngoài (cho dù có được trả tiền hay không). 

 

    - Công chức phải khai báo về tư cách thành viên hoặc mối quan hệ với bất kỳ tổ chức nào mà có thể gây ra sự cản trở đối với việc thực thi công vụ của mình; đồng thời, trong cả cuộc sống riêng tư hay trong công việc, công chức không được đặt mình vào tình huống mà mình phải bắt buộc trả ơn người khác bằng một ưu đãi hay ân huệ nào đó⁽³⁾.

 

    Một bộ quy tắc ứng xử quan trọng khác có thể tham khảo để tránh các rủi ro liên quan đến tham nhũng trong quá trình thực thi công vụ là Bộ quy tắc ứng xử chống tham nhũng của Bộ Nội vụ, Cộng hòa Liên bang Đức⁽⁴⁾, trong đó đặt ra các quy tắc cơ bản sau: 

 

    - Quy tắc 1: Tham nhũng trong quản trị liên bang có thể được ngăn chặn tốt hơn nếu mọi người tạo lập mục tiêu chống tham nhũng. Điều này đồng hành với những nhiệm vụ mà tất cả các công chức đã chấp nhận vào thời điểm được tuyển dụng.

 

    - Quy tắc 2: Trong giải quyết mối quan hệ với những cá nhân bên ngoài cơ quan, ví dụ người tham gia thầu, người ký kết hợp đồng hoặc trong trường hợp cần các hoạt động điều tiết lợi ích, công chức phải đặt các vấn đề trên nền tảng đúng đắn ngay từ ban đầu và ngăn chặn lập tức bất cứ nỗ lực tham nhũng nào. Phải không có một biểu hiện nào chứng tỏ công chức sẵn sàng chấp nhận các món quà biếu nhỏ. 

 

    - Quy tắc 3: Công chức có thể gặp tình huống bị lôi kéo vào một hoạt động đáng nghi ngờ nhưng không dễ dàng để từ chối. Trong những trường hợp này, công chức không nên một mình cố gắng giải quyết tình huống mà yêu cầu đồng nghiệp tham gia cùng. Bàn thảo trước về tình huống và yêu cầu đồng nghiệp hành động theo cách để ngăn chặn bất cứ nỗ lực tham nhũng nào.

 

    - Quy tắc 4: Các phương pháp làm việc nên rõ ràng và dễ hiểu đối với tất cả mọi người. Sự rõ ràng của hồ sơ công việc giúp bảo vệ chính công chức trong các cuộc rà soát hoặc kiểm tra, chống lại những cáo buộc gián tiếp hay trực tiếp về sự không trung thực. 

 

    - Quy tắc 5: Những nỗ lực tham nhũng thường bắt đầu khi bên thứ ba vượt qua những mối quan hệ công việc sang mối quan hệ cá nhân. Có thể thấy, khó khăn để từ chối việc bảo đảm một “lợi ích” cho một người, khi công chức đang có mối quan hệ cá nhân rất tốt với họ và khi công chức hoặc gia đình công chức này đã có được các tiện ích và lợi ích. Do đó, công chức cần làm rõ quan hệ cá nhân ngay từ đầu, trong đó công chức có nghĩa vụ để đảm bảo công việc tách biệt rõ ràng khỏi đời sống riêng tư nhằm tránh những nghi ngờ về việc nhận những khoản lợi ích.

 

    - Quy tắc 6: Tham nhũng có thể được ngăn chặn và đánh bại chỉ khi mọi người thực hiện có trách nhiệm và tất cả theo đuổi mục tiêu về một công sở không có tham nhũng. Nghĩa là, mọi người phải xem xét để đảm bảo rằng các bên thứ ba không thể có tác động không đúng đắn đến tiến trình ra quyết định. 

 

 

    Đa số các quốc gia đều có chính sách và pháp luật nhằm bảo đảm trách nhiệm giải trình của công chức về hành vi, quyết định mà họ thực hiện khi thi hành công vụ; đồng thời, yêu cầu các công chức phải giải trình về những quyết định và hành vi hành chính đã được tiến hành mà ảnh hưởng đến lợi ích của công dân. Các biện pháp xử lý vi phạm được áp dụng đối với những loại hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm đạo đức, bao gồm: lấy hoặc phá hủy tài liệu, chứng từ hoặc bất kỳ vật gì mà công chức đã được tiếp cận nhờ chức vụ của mình; cố gắng lấy hoặc phá hủy hủy tài liệu, chứng từ hoặc bất kỳ vật gì mà công chức đã được tiếp cận nhờ chức vụ của mình; lấy tiền từ quỹ công hoặc quỹ tư mà công chức đã được tiếp cận nhờ chức vụ của mình; sử dụng, trong khi còn đang công tác hoặc sau khi nghỉ công tác, những thông tin bí mật mà công chức đã được tiếp cận nhờ chức vụ của mình; nhận, trực tiếp hoặc gián tiếp, một món quà hoặc bất kỳ lợi ích nào khác mà có thể vì đó mà công chức phải có cách đối xử thiên vị hoặc đặc biệt nào khác⁽⁵⁾.

 

    Một loại chế tài có thể áp dụng xử lý viên chức có hành vi tham nhũng đó là các chế tài kỷ luật được quy định trong các bộ quy tắc ứng xử và các quy định pháp luật để bảo đảm thực thi các bộ quy tắc ứng xử. Ví dụ: ở Singapore các điều luật về xử lý kỷ luật trong Luật công vụ quy định các chế tài kỷ luật như buộc thôi việc và cắt tiền trợ cấp. Nếu có đủ chứng cứ để tòa án buộc tội, viên chức bị kết án sẽ phải chịu các chế tài kỷ luật như: buộc thôi việc, giáng chức, dừng hoặc hoãn tăng lương, phạt tiền hoặc khiển trách, không được tham gia vào lĩnh vực hành chính công (vĩnh viễn). Để ngăn ngừa các hành vi tham nhũng, những quy tắc và quy định cực kỳ nghiêm ngặt được đặt ra trong các bộ quy tắc ứng xử điều chỉnh hoạt động của tất cả công chức Singapore⁽⁶⁾.

 

    Những quy định tương tự được tìm thấy trong pháp luật Hồng Kông và Úc. Đây là những quy định về công chức, công vụ và các biện pháp kỷ luật có hiệu quả và đúng đắn, vì chúng được xây dựng dựa trên tính công bằng và tính minh bạch của hệ thống hành chính công. Có thể lập luận rằng sự tồn tại của những bộ quy tắc, quy định hành chính liên quan đến xử lý viên chức vi phạm và việc thực thi các quy định này là điều kiện tiên quyết cho việc thực thi ở phạm vi rộng hơn những cơ chế phòng, chống tham nhũng. Cũng như vậy đối với các quy định quản lý viên chức người ta có thể thấy vai trò quan trọng của chúng trong hoạt động phòng, chống tham nhũng. Những quy định này song hành cùng với các biện pháp xử lý hình sự nghiêm khắc và việc thực thi pháp luật hình sự hiệu quả khẳng định sự thành công của các chiến lược phòng, chống tham nhũng⁽⁷⁾.

(1) United Nations, A/RES/51/59 12 December 1996 Action against corruption, 82nd plenary meeting. http://www.un.org/documents/ga/res/51/a51r059.htm                             (2) Tháng 7/1998, tại Nghị quyết số 1998/21 về “Các tiêu chuẩn và định mức của Liên hợp quốc về phòng ngừa tội phạm và tư pháp hình sự”, Hội đồng Kinh tế xã hội (ECOSOC) đã đề nghị Tổng thư ký Liên hợp quốc cho xây dựng các công cụ khảo sát dành cho Bộ quy tắc ứng xử quốc tế của công chức và Tuyên bố của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng và Hối lộ trong các giao dịch thương mại quốc tế. Theo đề nghị của ECOSOC, cuối năm 1999, Trung tâm Phòng ngừa tội phạm quốc tế của Cơ quan kiểm soát ma túy và phòng ngừa tội phạm của Tổng thư ký Liên hợp quốc đã gửi đến các quốc gia thành viên 2 bảng hỏi liên quan đến 2 công cụ nói trên.       (3) Thanh tra Chính phủ (2014), Một số kinh nghiệm quốc tế về công tác phòng, chống tham nhũng, Nxb. Lao động, trang 89-90       (4) Bộ Nội vụ Liên bang của Cộng hòa Liên bang Đức (2014), Các nguyên tắc về liêm chính, trang 14-19.       (5) Kết quả khảo sát được tiến hành bởi Liên hợp quốc năm 1999 (xem trang 8 Báo cáo này).       (6) Ví dụ như họ bị cấm vay tiền của những người đang có giao dịch hoặc công việc với họ; những khoản nợ không bảo đảm của một viên chức không thể lớn hơn ba lần so với lương tháng của họ; họ không được sử dụng các thông tin công tác để thực hiện các hành vi tư lợi; họ phải công bố tài sản của mình ở thời điểm được tuyển dụng và hàng năm sau đó; họ không thể tham gia vào bát kì hoạt động thương mại, kinh tế hoặc làm thêm bán thời gian nếu không được phép; và họ không được phép nhận bất kì sự chiêu đãi nào (dự tiệc, tiêu khiển, giải trí, vui chơi…không mất tiền – ND) hoặc món quà nào từ công chúng.       (7) GS. Martin Painter, TS. Đào Lệ Thu, Hoàng Mạnh Chiến, Nguyễn Quang Ngọc (2012), Phân tích so sách pháp luật phòng, chống tham nhũng quốc tế: Bài học về những cơ chế xử lý và thực thi cho Việt Nam, Một tài liệu thảo luận chính sách về phòng chống tham nhũng thực hiện bởi UKaid và UNDP, trang 14, 15.