Một số kinh nghiệm thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia Việt Nam qua các mô hình cơ quan bầu cử trên thế giới

Trên thế giới hiện nay hình thành 3 mô hình cơ quan bầu cử: (1) Mô hình cơ quan bầu cử độc lập, (2) Mô hình cơ quan bầu cử thuộc Chính phủ và (3) Mô hình hỗn hợp.

 (1) Mô hình cơ quan bầu cử độc lập được tổ chức ở 118/214 quốc gia trên thế giới (chiếm tỷ lệ 55%), phổ biến tại các nền dân chủ mới và đang nổi lên như Ba Lan, Nam Phi, Thái Lan, Ấn Độ, Indonesia, Úc, Canada ...

Đây là mô hình mà cơ quan bầu cử được tổ chức một cách độc lập với các cơ quan hành pháp, không thuộc một cơ quan nhà nước nào ở trung ương hay địa phương; có toàn quyền trong việc tổ chức, quản lý bầu cử, tuy nhiên vẫn phải tuân thủ Hiến pháp và luật; không chịu trách nhiệm trước bất kỳ cơ quan chính phủ nào nhưng có thể chịu trách nhiệm báo cáo và giải trình trước cơ quan lập pháp, tư pháp hoặc Nguyên thủ quốc gia. Ngoài quyền tổ chức, giám sát bầu cử, cơ quan này còn có quyền xây dựng, ban hành các quy tắc, trình tự, thủ tục bầu cử theo luật bầu cử, quyền tuyển dụng nhân sự và tự quyết về tài chính.

Tranh cổ động bầu cử

Thành phần Hội đồng bầu cử thường gồm nhiều thành viên, trong đó không có thành viên nào thuộc nhánh hành pháp; họ thường là các chuyên gia, trung lập về chính trị, làm việc theo nhiệm kỳ và không thể bị điều chuyển hay bãi miễn bởi nhánh hành pháp. Thành viên và cán bộ của cơ quan này không nhất thiết là công chức nhà nước.

Hội đồng bầu cử theo mô hình này có nguồn kinh phí độc lập do nghị viện cung cấp và được quản lý nguồn kinh phí đó, không chịu sự chi phối của nhánh hành pháp và có thể tìm kiếm các nguồn tài trợ cho hoạt động của mình.

Ưu điểm của mô hình này là thuận lợi cho việc thúc đẩy sự hợp tác và tính chuyên nghiệp trong hoạt động; trong việc lên kế hoạch và thể chế hóa hoạt động bầu cử; bảo đảm tính chủ động và thống nhất trong việc tổ chức bầu cử; tăng cường tính chính đáng, tin cậy, khách quan, minh bạch của hoạt động bầu cử. Tuy nhiên, nhược điểm là cơ quan bầu cử có thể bị cô lập với bộ máy công quyền; có thể không đủ ảnh hưởng chính trị để có được nguồn lực đầy đủ và hoạt động kịp thời. Tính chất nhiệm kỳ của các thành viên có thể ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động. Có thể tốn nhiều kinh phí do không tận dụng được cơ sở sẵn có của bộ máy công quyền. Trong nhiều trường hợp, cơ quan này có thể thiếu kỹ năng và kinh nghiệm trong công tác tổ chức bầu cử.

(2) Mô hình cơ quan bầu cử thuộc Chính phủ được tổ chức tại 56/214 quốc gia (chiếm tỷ lệ 26%), áp dụng ở một số nước phát triển (Hoa Kỳ, Đan Mạch, Thụy Sỹ, Anh, Thụy Điển, Singapore…).

Theo mô hình này, cơ quan bầu cử được tổ chức và quản lý bởi nhánh hành pháp (trung ương/địa phương) thông qua một bộ và các cơ quan chính quyền địa phương. Thẩm quyền của nó phụ thuộc vào cơ quan hành pháp, chịu trách nhiệm báo cáo và giải trình trước cơ quan hành pháp (thường là trước Bộ trưởng Nội vụ hoặc Thủ tướng). Khác với mô hình cơ quan bầu cử độc lập, cơ quan bầu cử theo mô hình này chỉ có quyền thực thi pháp luật bầu cử đã được ban hành, không được ban hành các quy tắc, thủ tục bầu cử theo luật hoặc tuyển dụng nhân sự.

Cơ quan này thường có cấu trúc kiểu cơ quan hành chính, đứng đầu bởi một bộ trưởng hoặc một công chức và bộ máy giúp việc. Do không theo hình thức hội đồng nên hoạt động của cơ quan này không theo nhiệm kỳ. Cán bộ văn phòng là công chức có thể bị điều chuyển. Kinh phí hoạt động là một phần ngân sách hoạt động của Chính phủ trung ương hoặc chính quyền địa phương.

Ưu điểm của mô hình này là sẵn có đội ngũ nhân viên thạo việc; dễ phối hợp với các cơ quan nhà nước khác trong hoạt động; có thể tiết giảm chi phí do sử dụng các nguồn lực chung của các cơ quan hành pháp; có nền tảng quyền lực và ảnh hưởng của cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, nhược điểm của cơ quan bầu cử tổ chức theo mô hình này là thiếu tin cậy, có thể bị chi phối bởi các nhóm chính trị; thiếu độc lập do ngân sách và hoạt động phụ thuộc vào quyết định của các cơ quan hành pháp trung ương hoặc địa phương và cung cách quản lý hành chính quan liêu có thể không phù hợp với những yêu cầu của quản lý bầu cử.

(3) Mô hình hỗn hợp được tổ chức tại 32/214 quốc gia, áp dụng tại Pháp, Nhật, Tây Ban Nha và nhiều quốc gia nói tiếng Pháp. Theo đó, cơ quan bầu cử được tổ chức theo mô hình này gồm cả cấu phần độc lập (Ủy ban bầu cử) và cấu phần thuộc chính phủ (Bộ Tư pháp hoặc Bộ Nội vụ). Điều này cho phép cơ quan này duy trì song song 2 loại hình tổ chức hoạt động: Ủy ban bầu cử độc lập với nhánh hành pháp, không thuộc cơ quan nhà nước nào ở trung ương hay địa phương, có quyền tự quyết trong việc kiểm tra, giám sát tiến trình bầu cử, không phải báo cáo nhánh hành pháp nhưng có trách nhiệm giải trình với cơ quan lập pháp, có nguồn kinh phí độc lập. Và Bộ nội vụ (thuộc Chính phủ) vẫn nằm dưới sự chỉ đạo của cơ quan hành pháp, có trách nhiệm giải trình với cơ quan hành pháp, kinh phí do ngân sách Chính phủ trung ương hoặc địa phương cấp. Như vậy, đối với mô hình này, đều tồn tại các ưu điểm, nhược điểm của hai loại mô hình nêu trên.

Nghiên cứu mô hình cơ quan bầu cử của các quốc gia trên thế giới cho thấy, dù được tổ chức theo mô hình nào, cơ quan bầu cử cũng cần tuân thủ triệt để nguyên tắc độc lập, vô tư, liêm chính, minh bạch, hiệu quả và chuyên nghiệp trong hoạt động của mình. Để đảm bảo các nguyên tắc này, đòi hỏi phải thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia là cơ quan hoạt động thường xuyên, có vai trò độc lập để tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, đảm bảo cho mọi hoạt động bầu cử diễn ra đúng trình tự, thủ tục theo luật định. Để bảo đảm được sự độc lập trong hoạt động của mình, người ứng cử đại biểu Quốc hội không được làm thành viên trong Ban bầu của hoặc Tổ bầu cử ở đơn vị mình ứng cử; các thành viên của Hội đồng bầu cử không được kiêm nhiệm các vị trí trong các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Hội đồng bầu cử quốc gia chỉ có trách nhiệm báo cáo và giải trình trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; được Quốc hội cấp kinh phí và có quyền tự chủ quản lý ngân sách phục vụ các hoạt động của mình. Cuối cùng, ngoài sự độc lập, để tăng cường vị thế, vai trò và hiệu quả hoạt động của mình, Hội đồng này cần được giao cho các quyền hạn sau: Quyết định tư cách bỏ phiếu của cử tri; tổ chức đăng ký, tiếp nhận, kiểm tra tính hợp lệ của các ứng cử viên và phê duyệt danh sách ứng cử viên; tổ chức việc bầu cử; xác định và tuyên bố kết quả bầu cử, xác lập tư các đại biểu của người trúng cử; giải quyết khiếu nại, tố cáo về bầu cử và thực hiện các cuộc bầu cử lại, bầu cử bổ sung khi khuyết, thiếu đại biểu./.

Nguyễn Phương Thảo

(Ban Nội chính Trung ương)