1. Thực trạng pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích để phòng, chống tham nhũng

 

    Trong 10 năm qua, công tác thể chế hóa chính sách, pháp luật về PCTN đã có một bước tiến mạnh mẽ, cả về số lượng văn bản lẫn tính đồng bộ, toàn diện về thể chế PCTN cùng với các cơ chế bảo đảm thực hiện PCTN cụ thể, trong đó, kiểm soát xung đột lợi ích (XĐLI) luôn được coi là một bộ phận cấu thành đặc biệt quan trọng trong cơ chế phòng ngừa nói riêng, pháp luật về PCTN nói chung. Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua, ban hành, sửa đổi, bổ sung 165 luật, 10 pháp lệnh và 130 nghị quyết về quản lý kinh tế - xã hội và PCTN, tiêu cực, trong đó có nhiều đạo luật quan trọng về PCTN, tiêu cực hoặc liên quan đến PCTN, tiêu cực, nhất là Luật PCTN năm 2018; Bộ luật hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017); Bộ luật tố tụng hình sự năm 2015; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công; Luật Tố cáo năm 2018; Luật Giám định tư pháp năm 2020; Luật Kiểm toán năm 2019,... Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 1.478 nghị định, 545 quyết định và nhiều nghị quyết về quản lý kinh tế - xã hội, PCTN, TC. Các bộ, ngành đã ban hành gần 1.000 văn bản cụ thể hóa...⁽¹⁾.

 

    Qua thực tiễn hơn 10 năm ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm soát XĐLI để PCTN, bước đầu có thể đánh giá chung là: 

 

    Thứ nhất, pháp luật về kiểm soát XĐLI đã thể chế hóa được quyết tâm chính trị của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước đối với công tác đấu tranh PCTN, góp phần xây dựng Nhà nước liêm chính nói chung, xây dựng nền quản trị tốt, tạo được sự tin tưởng, niềm tin của nhân dân, từng bước ngăn chặn, xử lý kịp thời các XĐLI trong hoạt động công vụ, góp phần quan trọng trong công tác PCTN.

 

    Thứ hai, pháp luật về kiểm soát XĐLI đã xác lập được hệ thống các quy phạm tương đối thống nhất và đồng bộ trong kiểm soát XĐLI (đơn cử như các quy định về những hạn chế áp dụng với cán bộ, công chức, viên chức liên quan đến hoạt động kinh doanh, việc làm thêm, việc làm sau khi nghỉ hưu, tặng quà, nhận quà... Những quy định này còn được nêu trong nhiều văn bản pháp luật khác như Luật cán bộ, công chức, Luật Viên chức, Luật Đấu thầu, Luật Kiểm toán Nhà nước,...).

 

    Thứ ba, pháp luật về kiểm soát XĐLI đã ghi nhận và bảo đảm nguyên tắc bình đẳng về lợi ích của Nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức và của người dân, với mục đích: Ngăn ngừa tham nhũng, bảo đảm tính công khai, minh bạch, thiết lập nền công vụ liêm chính nhưng đồng thời bảo đảm lợi ích của cán bộ, công chức, viên chức theo hướng bảo đảm sự hài hòa, hợp lý giữa các lợi ích công và lợi ích tư theo nguyên tắc khi thi hành công vụ phải liêm chính, luôn đặt lợi ích của Nhà nước lên trên lợi ích cá nhân, khi có hành vi vi phạm XĐLI phải chịu trách nhiệm tùy theo tính chất và mức độ của hành vi vi phạm. Pháp luật đồng thời quy định các quyền tự do cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức và người thân của họ được bảo vệ khỏi mọi hành động xâm hại tùy tiện, thông qua các quy trình, thủ tục chặt chẽ để ngăn ngừa những hành động trái pháp luật.

 

    Thứ tư, pháp luật về kiểm soát XĐLI của Việt Nam về cơ bản đã xác lập được một khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI phù hợp với thông lệ quốc tế nói chung, mô hình quản lý XĐLI của OECD nói riêng⁽²⁾.

 

    Thứ năm, pháp luật về kiểm soát XĐLI thể hiện sự kết hợp giữa những nguyên tắc chung về hành vi ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức trong quá trình thực thi công vụ, đồng thời bao gồm những quy định nêu ra những tình huống cụ thể được coi là tình huống XĐLI. Cách tiếp cận kết hợp này được cho là toàn diện, cho phép phát huy những ưu điểm và hạn chế những nhược điểm của mỗi cách tiếp cận riêng rẽ nêu trên.

 

    Thứ sáu, pháp luật về kiểm soát XĐLI đã bước đầu thể hiện sự đồng bộ hóa các quy định có liên quan nhằm bảo đảm tính toàn diện, triệt để, đồng bộ của các chế định pháp luật để bảo đảm phát huy hiệu quả điều chỉnh của pháp luật. Có thể kể đến tính đồng bộ giữa các quy định về kiểm soát XĐLI với các quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động công vụ; quy định về giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức về chính sách PCTN nói chung và phòng ngừa XĐLI cho cán bộ, công chức, viên chức nói riêng; quy định về cơ chế huy động và bảo đảm sự tham gia tích cực của khu vực tư nhân, truyền thông và các tổ chức xã hội trong việc giám sát tuân thủ các quy định về XĐLI để PCTN.

 

    Bên cạnh các kết quả chủ yếu nêu trên, từ thực trạng hệ thống các quy định pháp luật về kiểm soát XĐLI trên 10 năm qua cũng đang cho thấy còn một số bất cập, tồn tại chủ yếu sau:

 

    Thứ nhất, chưa có quy định cụ thể, trực tiếp về những tình huống, hoàn cảnh có thể nảy sinh, tồn tại XĐLI ở cả hai dạng là XĐLI thực tế và tiềm ẩn, do vậy, hiệu quả phòng ngừa còn nhiều hạn chế. Luật PCTN năm 2018 mới dừng lại ở việc đưa ra khái niệm về XĐLI và một điều mang tính nguyên tắc về trách nhiệm của các chủ thể trong phát hiện, xử lý tình huống XĐLI. Nghị định số 59/2019/NĐ-CP, với các quy định mang tính hướng dẫn cụ thể cách thức phát hiện XĐLI (bằng việc liệt kê các tình huống XĐLI); thông tin, báo cáo, giám sát việc thực hiện công vụ của người có chức vụ, quyền hạn trong tình huống có XĐLI.

 

    Bên cạnh Luật PCTN năm 2018 và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP nêu trên, tình huống XĐLI còn được quy định ở một số văn bản chuyên ngành (Luật Cán bộ, công chức; Luật Viên chức; Luật Doanh nghiệp;...), tuy nhiên, chưa có sự thống nhất, đồng bộ, do đó, làm giảm hiệu quả điều chỉnh trên thực tế. 

 

    Thứ hai, còn thiếu quy định về chủ thể có thẩm quyền thực thi pháp luật về XĐLI trong hoạt động công vụ. Luật PCTN năm 2018 và một số văn bản pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức có các quy định về cơ quan có trách nhiệm thi hành quy định của pháp luật về PCTN, chế độ công vụ (trong đó bao gồm cả quy định về kiểm soát XĐLI), nhưng đây là những cơ quan có chức năng thực thi những quy định cụ thể trong từng lĩnh vực cụ thể. Trong khi đó, việc nhận diện, giám sát, theo dõi và xử lý XĐLI khi những tình huống này nảy sinh trong hoạt động công vụ trên thực tế sẽ không chỉ là những quy định về PCTN, xây dựng đạo đức công vụ mà bao gồm cả trách nhiệm bảo đảm tính liêm chính, khách quan và trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ. Hiện nay, những cơ quan có chức năng này được quy định phân tán, mỗi cơ quan, đơn vị thực hiện một chức năng khác nhau nhằm mục tiêu khác nhau trong hoạt động công vụ.

 

    Thứ ba, chưa dự liệu đầy đủ các trường hợp để kiểm soát XĐLI (nhất là trong hoạt động công vụ), như: Thiếu quy định về công khai hoạt động của người có chức vụ, quyền hạn; quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức còn chưa đầy đủ; một số quy định về phát hiện, xử lý XĐLI còn bất cập. Đơn cử như: Chưa có quy định về công khai việc làm thêm, việc làm sau khi nghỉ hưu của cán bộ, công chức, viên chức, trong khi XĐLI thường thể hiện thông qua những hoạt động này; chưa có quy định hạn chế hoặc kiểm soát đối với các thành viên mở rộng của gia đình và những người thân thích khác như bạn bè của cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn;…

 

    Thứ tư, chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của cơ quan nhà nước và xã hội trong việc phát hiện XĐLI. Chủ yếu việc xử lý XĐLI được lồng ghép vào việc thi hành các quy định về PCTN và được giao cho nhiều cơ quan, đơn vị thực hiện, hoàn toàn không có quy định nào chuyên sâu về vấn đề kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ. 

 

    Thứ năm, một số quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ thiếu phù hợp, còn chung chung và thiếu tính khả thi, đơn cử như: Quy định về kiểm soát quà tặng còn chưa làm rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và xử lý kịp thời báo cáo về quà tặng của người có chức vụ, quyền hạn; chưa có quy định rõ về chế tài xử lý vi phạm cho hành vi này; quy định về minh bạch tài sản tuy khá chi tiết nhưng hiện chưa làm rõ những lợi ích cá nhân tài chính là nguy cơ XĐLI của người có chức vụ, quyền hạn; quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn chưa thật sự triệt để nhằm hạn chế hành vi vi phạm của người có chức vụ, quyền hạn;...

 

 

    Thứ nhất, bổ sung tiêu chí nhận diện các tình huống XĐLI trong PCTN

 

    Theo đó cần phải xác định rõ:

 

    Một là, chủ thể quan hệ XĐLI: Quy định chủ thể của quan hệ XĐLI là cá nhân có mối quan hệ trực tiếp (hiện hoạt động công vụ do cán bộ, công chức, viên chức thực hiện là  do được giao theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định cho cán bộ, công chức, viên chức đó) hoặc gián tiếp (người thân thích của cán bộ, công chức, viên chức những người này có thể chi phối đến quá trình ra quyết định của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động công vụ).

 

    Hai là, yếu tố XĐLI trong hoạt động công vụ của cán bộ, công chức, viên chức: Tình huống mà cán bộ, công chức, viên chức vừa đại diện cho lợi ích của Nhà nước đồng thời bị chi phối, thôi thúc bởi lợi ích cá nhân của chính họ khi phải ra quyết định trong hoạt động công vụ (mà với quyết định đó sẽ tạo ra sự XĐLI công với lợi ích bản thân).

 

 

    Một là, bổ sung các quy định về hạn chế hoặc các điều kiện hạn chế chặt chẽ các hành vi ngoài phạm vi công vụ liên quan đến lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức:

 

    - Quy định bổ sung danh mục lĩnh vực/loại hình tổ chức, doanh nghiệp sau khi cán bộ, công chức, viên chức đã nghỉ hưu, nghỉ làm việc trong khu vực công không được tham gia. Theo Nghị định số 59/2019/NĐ-CP, ngày 01/7/2019 của Chính phủ xác định lĩnh vực và thời gian cấm người có chức vụ, quyền hạn không được thành lập, giữ chức danh, chức vụ quản lý, điều hành doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã sau khi thôi chức vụ (Điều 22, Điều 23). Tuy nhiên, có một thực tế là nguy cơ phát sinh XĐLI xảy ra đối với cán bộ, công chức, viên chức không chỉ (trực tiếp hay tiềm ẩn) gắn với khu vực doanh nghiệp mà ngay cả với các loại hình tổ chức phi chính phủ khác (đơn cử như các hiệp hội, hội đoàn,…) mà cán bộ, công chức, viên chức sẽ tham gia, thậm chí đảm nhiệm các vị trí lãnh đạo sau khi rời khu vực công. Cân nhắc bổ sung và quy định rõ giới hạn phạm vi tỷ lệ vốn góp và thời hạn được góp vốn đối với cán bộ, công chức, viên chức trong doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh thuộc lĩnh vực trước đây mà mình có trách nhiệm quản lý. Cần bổ sung quy định hạn chế cán bộ, công chức, viên chức tham gia vào một quá trình hoạt động có nguy cơ hiện hữu gây ra XĐLI (như: Tham gia biểu quyết chủ trương, dự án; tiếp cận nguồn thông tin; gặp gỡ, tiếp xúc, trao đổi nhân danh công vụ với đối tác, khách hàng,…).

 

    - Bổ sung các quy định về người thân: Theo quy định của pháp luật hiện hành, diện người thân được xác định bao gồm: Vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột (Điều 29, Nghị định 59/2019/NĐ-CP, ngày 01/7/2019 của Chính phủ).Với quy định như trên, thực tế đã cho thấy có sự bỏ sót diện của nhiều đối tượng là tiềm ẩn phát sinh rủi ro XĐLI trong hoạt động công vụ của cán bộ, công chức, viên chức. Quy định pháp luật hiện hành về diện đối tượng là người thân trong Nghị định số 59/2019/NĐ-CP của Chính phủ hẹp hơn quy định của Đảng có liên quan đến vấn đề này. Đơn cử, trong Quy định số 205-QĐ/TW, ngày 23/9/2019 của Bộ Chính trị về việc kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ và chống chạy chức, chạy quyền có quy định: “4. Tự giác báo cáo với cấp ủy, tổ chức đảng, tập thể lãnh đạo quản lý khi có người thân (bố, mẹ, vợ, chồng, con đẻ, con nuôi, con dâu, con rể, anh, chị, em ruột) là người có quyền, lợi ích liên quan đến việc thực hiện quy trình công tác cán bộ; Để người khác, nhất là vợ, chồng, bố, mẹ, con đẻ, con nuôi, con dâu, con rể, anh, chị, em ruột lợi dụng chức vụ, quyền hạn, uy tín của mình để thao túng, can thiệp công tác cán bộ” (Điều 4). Vì vậy, đề nghị sửa đổi, bổ sung quy định về người thân trong kiểm soát XĐLI bảo đảm tính đồng bộ với quy định của Đảng.

 

    - Bổ sung các quy định về quà tặng: Cần hoàn thiện các quy định về tặng quà và nhận quà tặng theo hướng quy định nguyên tắc chung giảm thiểu rủi ro XĐLI trong khu vực công, không cho phép cán bộ, công chức, viên chức nhận quà tặng dưới mọi hình thức và mọi giá trị, đặc biệt những cán bộ, công chức, viên chức làm trong những ngành, lĩnh vực dễ xảy ra XĐLI như đấu thầu, cấp phép, tuyển dụng hoặc bổ nhiệm, hay những lĩnh vực đòi hỏi phải tương tác nhiều với người dân và doanh nghiệp như thuế, hải quan, thanh tra và kiểm tra.