Thực trạng đầu tư sử dụng vốn nhà nước

(BNCTW) - Quy định về vốn nhà nước được thể hiện trong nhiều văn bản pháp luật (Luật đầu tư, Luật đấu thầu, Luật xây dựng, Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước…) gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác do Nhà nước quản lý. Đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước vào các chương trình, dự án có vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế, xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước; góp phần nâng cao vị thế chính trị và kinh tế của quốc gia trên trường quốc tế.

Thời gian qua, vốn đầu tư của Nhà nước đã tập trung cho đầu tư phát triển các hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội. Đầu tư vào cơ sở hạ tầng đã ở mức cao trong GDP, khoảng hơn 10%. Trong đó, đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước chiếm ¾ tổng đầu tư cơ sở hạ tầng. Điều này đã góp phần quan trọng trong việc tạo ra sự tăng trưởng cao và ổn định về kinh tế trong nhiều năm qua; tạo ra những yếu tố và năng lực sản xuất, dịch vụ to lớn của một số ngành quan trọng (hệ thống giao thông đường bộ quốc gia; hệ thống cảng biển, cảng hàng không quốc gia; hệ thống giao thông và viễn thông nông thôn; một số cơ sở đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ quan trọng của quốc gia); duy trì và phát triển hệ thống các cơ sở khám chữa bệnh từ Trung ương đến địa phương, bước đầu đáp ứng được một phần nhu cầu cơ bản của xã hội; tỷ lệ hộ nghèo đã giảm nhanh chóng từ 15,5% năm 2006 xuống chỉ còn 9,45% năm 2010.

Tuy nhiên, hệ số ICOR (hệ số hiệu quả đầu tư theo hiệu suất vốn – sản lượng) tính theo tích lũy tài sản gộp của Việt Nam đã tăng gấp đôi (từ mức 2,73 trong các năm 1990-1995 lên đến 5,4 trong các năm 2006-2010). Điều này cho thấy hiệu suất đầu tư chưa cao, còn thất thoát, lãng phí, không tạo ra năng lực sản xuất. Mức chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong những năm gần đây lên mức khá cao, trên 30% giai đoạn 2005-2010, trong khi các nước ở cùng mức độ phát triển trong khu vực (Indonesia, Philippin, Thái Lan), chỉ có ở mức trên dưới 20% GDP. Tình trạng các dự án đầu tư chậm tiến độ vẫn còn phổ biến. Còn không ít dự án đầu tư có hiệu quả thấp hoặc không có hiệu quả, không đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế và xã hội, cá biệt có những dự án, nội dung đầu tư trùng lắp, chồng chéo, gây cản trở hoặc làm mất hiệu quả của các dự án đã được đầu tư trước đó.

Một số Bộ, ngành, địa phương trong một số dự án cụ thể đã không chấp hành nghiêm các quy định về quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước, dẫn đến tình trạng phân bổ vốn đầu tư dàn trải, nợ đọng, kéo dài tiến độ thực hiện, gây lãng phí, thất thoát trong đầu tư. Một số các dự án đầu tư vi phạm quy định pháp luật về đầu tư. Kết quả thanh tra, kiểm tra cho thấy các công trình, dự án đều có sai phạm trong khâu lập thủ tục đầu tư, thiết kế, đấu thầu, sử dụng vốn có đầu tư sai mục đích, nghiệm thu, thanh toán khống, quyết toán sai so với khối lượng thực tế đã thi công, đơn giá, định mức… gây thất thoát, lãng phí.

Việc xử lý các sai phạm trong quản lý đầu tư và xây dựng chưa kịp thời, nghiêm minh. Việc quy trách nhiệm cho các đối tượng có liên quan trong quá trình đầu tư dự án không rõ ràng, cụ thể, không đủ sức răn đe nên chưa có tác động tích cực trong việc hạn chế, đẩy lùi tình trạng lãng phí, tham ô, thất thoát trong đầu tư, xây dựng. Vì vậy, đã làm xói mòn lòng tin của người dân vào các cơ quan bảo vệ pháp luật trong lĩnh vực quản lý đầu tư công.

Mặc dù đã phân cấp triệt để về quản lý đầu tư công cho các Bộ, ngành và cấp tỉnh, song nguồn nhân lực ở các địa phương chưa được đào tạo, chuẩn bị cho việc phân cấp đầu tư; năng lực của các Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án, Tư vấn lập dự án, Tư vấn giám sát thi công chất lượng công trình… không đáp ứng các điều kiện quy định của pháp luật hiện hành.

Thực trạng trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân; trong đó có các nguyên nhân chủ yếu sau:

- Thứ nhất, do đầu tư phân tán, vốn ưu tiên được phân bổ vào quá nhiều dự án; các dự án thường bị thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư và chậm đưa công trình vào sử dụng; đầu tư phân tán, dàn trải dẫn đến dư thừa công suất, tỷ suất sử dụng công trình không đạt như dự kiến, chi phí vận hành không giảm; đầu tư thiếu đồng bộ, thiếu quy hoạch, thiếu kế hoạch chi tiết, đầu tư các dự án không cần thiết dẫn tới công trình cụ thể hoàn thành mà không đưa vào sử dụng được hoặc công trình dở dang, không hoàn thành được, lãng phí vốn đầu tư.

- Thứ hai, quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém làm thất thoát vốn đầu tư và chưa đảm bảo chất lượng và hiệu quả công trình như dự kiến; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư.

- Thứ ba, cơ chế khuyến khích, ưu đãi đầu tư và quản lý đầu tư chưa hợp lý, còn dàn trải, chưa có mục tiêu và điều kiện ràng buộc rõ ràng, cụ thể; chưa hướng được đầu tư vào các ngành công nghệ cao, ngành có lợi thế cạnh tranh, có tác động và đóng góp lớn cho tăng trưởng kinh tế.

- Thứ tư, do doanh nghiệp nhà nước còn được bao cấp về một số nhân tố sản xuất, nhất là đất đai, tín dụng; giá đất và tài sản cố định trong nhiều trường hợp chưa tính đúng và tính đủ nên chưa tính đúng, tính đủ chi phí kinh doanh. Một số doanh nghiệp nhà nước vẫn là một công ty đóng, chưa thể chủ động huy động vốn chủ sở hữu từ các nhà đầu tư bên ngoài. Vì vậy, doanh nghiệp nhà nước hiện vẫn dựa nhiều vào vốn tín dụng và tài nguyên thiên nhiên để đầu tư mở rộng quy mô kinh doanh. Hệ quả là đòn bẩy tài chính luôn cao và có thể còn gia tăng; không thể chủ động trong đầu tư phát triển; rủi ro và nguy cơ bất ổn kinh doanh là rất lớn. Quản trị ở các công ty sở hữu nhà nước còn yếu kém; quyền chủ sở hữu nhà nước chưa được thực hiện đầy đủ, kém hiệu lực, ít hiệu quả; cơ chế "hành chính chủ quản" phân tán, thiếu minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình.

- Thứ năm, tình trạng thiếu trách nhiệm, không sâu sát thực tế, chỉ quan tâm đến lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm, bệnh thành tích theo nhiệm kỳ, thiếu tuân thủ các quy định về chuẩn bị đầu tư, thẩm quyền quyết định đầu tư, vi phạm quy hoạch đã được phê duyệt… là những nguyên nhân dẫn đến những quyết định đầu tư chưa đúng. Tăng GDP chạy theo số lượng, tìm mọi cách tăng lượng vốn đầu tư, trước hết là đầu tư công diễn ra phổ biến trong tổ chức thực hiện đầu tư. Bố trí đầu tư vượt quá khả năng cho phép, phân bổ đầu tư cho cả những dự án chưa đủ thủ tục, những dự án chưa cần thiết, bất chấp hiệu quả làm phát sinh đầu tư dàn trải, nợ đọng lớn. Trong nhiều dự án, chủ đầu tư quản lý đầu tư xây dựng tách rời người vận hành công trình sau khi công trình được đưa vào sử dụng nên chủ đầu tư thường buông lỏng trách nhiệm kiểm soát nhà thầu; có trường hợp chủ đầu tư, nhà thầu câu kết với nhau để thực hiện các hành vi sai trái.

- Thứ sáu, năng lực, trình độ chuyên môn của cán bộ, công chức chưa ngang tầm, yếu kém trong công tác chỉ đạo, điều hành gây thất thoát, lãng phí trong quá trình triển khai thực hiện đầu tư. Ý thức chấp hành pháp luật, kỷ cương, phẩm chất, trình độ cán bộ, công tác chỉ đạo, điều hành, quản lý dự án đầu tư xây dựng còn kém. Lãnh đạo không ít bộ, ngành, địa phương chưa ý thức đầy đủ về những hạn chế, yếu kém của mình trong công tác đầu tư xây dựng. Báo cáo của các bộ, địa phương về đầu tư vẫn nặng về thành tích, chưa thẳng thắn nhìn nhận hết mức độ nghiêm trọng về các sai phạm, thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng cũng như chưa làm rõ trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân.

- Thứ bảy, công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chưa thường xuyên, liên tục, công tác giám sát, đánh giá đầu tư chưa được coi trọng. Công tác giám sát nội bộ hiệu quả thấp. Hầu như rất ít vụ tham nhũng gây thất thoát, lãng phí được phát hiện thông qua giám sát nội bộ hoặc giám sát của đại diện chủ sở hữu hoặc giám sát của cơ quan quản lý nhà nước.

- Thứ tám, tư duy ỷ lại vào đầu tư của ngân sách nhà nước còn nặng nề. Các bộ, địa phương ít chủ động, sáng tạo trong việc huy động các nguồn vốn khác như đầu tư nước ngoài, đầu tư tư nhân để tham gia đầu tư phát triển các công trình kết cấu hạ tầng. Khi vốn ngân sách không đáp ứng được tiến độ thi công, nhất là trong điều kiện giá xây dựng đang tăng cao như hiện nay, thì việc huy động dự án vào sản xuất, kinh doanh bị chậm, không phát huy được hết công suất.

- Thứ chín, việc hoạch định chính sách và ban hành các văn bản pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế. Trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật, việc lấy ý kiến của các đối tượng thuộc sự điều chỉnh của chính sách, pháp luật còn bị động. Hệ thống các văn bản dưới luật liên quan đến hoạt động đầu tư (đất đai, xây dựng, thuế…) đã gây trở ngại cho việc thực hiện đầu tư theo hướng đơn giản hóa. Hiện tượng phân tán, chồng chéo, trùng lắp về thủ tục hành chính giữa các cơ quan có thẩm quyền giải quyết các thủ tục hành chính về đầu tư vẫn chưa được giải quyết kịp thời, gây trở ngại, đẩy chi phí đầu tư lên cao, làm môi trường đầu tư kinh doanh của Việt Nam kém tính hấp dẫn, cạnh tranh.

Để khắc phục thực trạng trên, cần sớm ban hành Luật đầu tư công để tác động mạnh mẽ quá trình tái cơ cấu đầu tư; tăng cường, xiết chặt kỷ luật về đầu tư công, khắc phục triệt để những tồn tại yếu kém trong quản lý nhà nước về đầu tư công hiện nay, nhất là khâu quyết định chủ trương đầu tư, chuẩn bị đầu tư, thực hiện nghiêm khắc kỷ cương trong việc phân bổ vốn đầu tư phù hợp chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; hoàn thiện cơ chế quản lý, theo dõi, kiểm tra, đánh giá quá trình đầu tư công từ cấp Trung ương đến cấp cơ sở; nâng cao và hoàn thiện cơ cấu tổ chức, nguồn nhân lực thực hiện, quản lý đầu tư công.

Nguyễn Thảo

(Ban Nội chính Trung ương)