Tham nhũng và phòng ngừa tham nhũng ở Phần Lan*

 

 

    Do đây là loại tội phạm giấu mặt, nên con số thống kê tham nhũng chỉ là những trường hợp đã bị phát hiện và vì vậy không thể phản ánh toàn bộ tình trạng tham nhũng của một nước. Luật hình sự Phần Lan xác định một số hành vi sau đây là tham nhũng: Hối lộ chủ động, hối lộ bị động và hối lộ chủ động trong kinh doanh, hối lộ bị động trong kinh doanh và các hành vi phạm tội khác tại cơ quan công quyền, mặc dù không phải tất cả các hành vi này được xem là tham nhũng.

 

    Một số nghiên cứu cho thấy, số lượng người phạm tội không tương đồng với số vụ việc; mỗi vụ việc có thể có nhiều người phạm tội. Số liệu cho thấy, các vụ việc ra tòa nhiều nhất là vào thời kỳ Chiến tranh lạnh và trong những năm sau chiến tranh. Số lượng các vụ việc ít nhất là vào những năm 1980, khi có một số vụ việc liên quan đến lĩnh vực xây dựng. Hầu hết các vụ việc lúc đó đều xảy ra trong nước. Tuy nhiên, thời điểm hiện nay, có một số vụ việc lớn đang bị điều tra có liên quan đến nước ngoài và số lượng tiền khổng lồ. Điều này tạo nên thách thức mới cho cơ quan thực thi pháp luật. Đòi hỏi phải có sự phối hợp và hợp tác quốc tế chặt chẽ giữa các  chính phủ với nhau.

 

    Trong một số vụ việc ra tòa những năm gần đây, các mối thu lợi bất chính của quan chức chính phủ được xác định qua các hình thức tiền mặt, đi du lịch, giải trí, giảm giá hoặc là hiệu quả làm việc. Luật pháp phải liên tục xem xét ranh giới giữa các mối thu lợi bất chính và các mối thu lợi được chấp nhận. Trong hoạt động hành chính của Phần Lan, luật pháp rất nghiêm ngặt đối với các hình thức quà tặng và thu lợi. Tuy vậy, quan chức chính phủ không bị cấm tuyệt đối việc nhận quà như là một số nước khác.

 

    Theo luật pháp, vấn đề giá trị tiền thu lợi được không phải là quan trọng nhất, mà là liệu mối thu lợi đó có làm tăng vị thế của quan chức hoặc có liên quan đến công vụ của quan chức hay không. Đồng thời, luật pháp cũng xem xét liệu việc quan chức thu lợi đó có làm giảm niềm tin của người dân vào cơ quan công quyền hay không. Do vậy, Tòa án phải có một đánh giá rất tổng thể về mỗi vụ việc.

 

    Ở Phần Lan, mặc dù số lượng các vụ phạm tội tham nhũng tăng trong những năm 1980, nhưng tính theo thời gian dài và khi so sánh với việc tăng quy mô các cơ quan công quyền thì số vụ việc tham nhũng phải ra tòa giảm. Năm 2008, Cục Điều tra quốc gia bắt đầu phát hành báo cáo hằng năm về tình trạng tham nhũng, cung cấp thêm thông tin về các vụ việc tham nhũng.

 

    Khi nói đến tham nhũng ở Phần Lan, người ta chủ yếu nghĩ đến các hành vi hối lộ. Tuy nhiên, trên thực tế, các hành vi như lạm dụng chức vụ cũng có thể liên quan đến tham nhũng, vì vậy cũng phải được xem là tham nhũng. Mỗi năm có khoảng 50 trường hợp như vậy bị truy tố.

 

 

    Theo thống kê của Cảnh sát và Tòa án, tham nhũng gần như không tồn tại trong khu vực công. Số lượng các vụ việc hối lộ liên quan đến cơ quan công quyền hoặc công chức cấp tỉnh rất hiếm. Kết quả khảo sát tội phạm cũng cho thấy điều tương tự. Khảo sát hỏi người dân có nhận được đề nghị đưa hối lộ

nào từ công chức không thì câu trả lời gần như là “zero”. Việc đưa hối lộ cho công chức gần như được xem như là hình thức tham nhũng vặt và được cho là rất hiếm xảy ra trong khu vực công của Phần Lan. Rất khó xác định hình thức này và vì vậy nó là vấn đề gây tranh cãi ở Phần Lan. Khi có một vụ việc tham

nhũng rõ ràng được đưa lên báo chí thì thường có các lá thư gửi đến Tổng Biên tập của báo nói rằng: Việc hối lộ này chỉ là “phần nổi của tảng băng chìm”. Theo những cáo buộc đó thì những vụ việc này có liên quan đến việc quan chức địa phương ra những quyết định thiên vị bạn bè, người thân (ví dụ như: Quyết định cho phép thành lập công ty, hầm mỏ, khu thương mại trên những khu đất được quy hoạch).

 

    Những cáo buộc liên quan đến “mạng lưới các ông lớn” thường gắn với sự nghi ngờ rằng các quyết định chính trị được ra một cách không công bằng. Theo đó, các quyết định đưa ra không dựa trên các quy định mà chủ yếu dựa vào việc người đó có thuộc đảng phái chính trị hay không. Cơ sở của những cáo buộc này xuất phát từ việc thực tế các chính quyền địa phương có quy mô nhỏ (khoảng 20.000 đến 30.000 dân) và các quyết định được đưa ra bởi một nhóm nhỏ những người đã sống và làm việc lâu năm ở đó. Vì vậy, thông thường người đưa ra quyết định và các công ty tư nhân đều biết nhau hoặc đều cùng một đảng phái chính trị.

 

    Để xác định đặc điểm của loại tham nhũng này rất khó. Thực tế, việc những nhà ra quyết định ở cấp tỉnh và khối tư nhân có tham gia vào việc quy hoạch đều thuộc một đảng phái chính trị hay hội nhóm nào đó không đồng nghĩa với việc quyết định đó có thể bị nghi ngờ. Rất khó để xác định liệu các nhà ra quyết định có làm sai hay không bởi vì lợi ích không chỉ cho riêng cá nhân họ. Tất nhiên, không thể làm ngơ các cáo buộc này, mà ngược lại phải được lưu ý để thấy rằng bất cứ loại hình tham nhũng nào cũng không được chấp nhận. Giải pháp tốt nhất là bảo đảm các quyết định của Nhà nước và chính quyền địa phương minh bạch và được kiểm soát.

 

 

    Có rất ít thông tin về tham nhũng ở khu vực tư tại Phần Lan. Rất ít vụ việc được đưa ra tòa. Nếu các vụ việc được phát hiện thường liên quan đến chính quyền và công chức. Mặc dù việc mua sắm công được kiểm soát chặt chẽ, việc ra quyết định ở khu vực tư hầu như không rõ ràng. Một số nghiên cứu được thực hiện vào những năm 1990 liên quan đến việc các công ty ở Phần Lan cố gắng thâm nhập vào các nền kinh tế đang phát triển tại các nước Cộng hòa Baltic và Nga, tập trung vào các loại tội phạm liên quan đến các công ty này. Qua phỏng vấn đã cho thấy, phần lớn các công ty ở Phần Lan đều có đưa hối lộ và đều cho rằng đó là một phần của chi phí kinh doanh. PriceWaterhouseCoopers⁽²⁾ gần đây đã tiến hành một cuộc khảo sát quốc tế về việc các doanh nghiệp trở thành nạn nhân của tội phạm kinh tế như thế nào. Kết quả cho thấy, ½ các công ty ở Phần Lan cho rằng họ là nạn nhân khi kinh doanh tại nước ngoài. Khoảng 5% được hỏi cho rằng họ là nạn nhân của nạn tham nhũng, thấp hơn các nước khác. Một nghiên cứu của Bộ Tư pháp về tham nhũng ở biên giới Phần Lan - Nga cho thấy một số lượng đáng kể các công ty ở Phần Lan liên quan đến tham nhũng. Mặc dù hối lộ được xem là một chiến lược kinh doanh của các công ty trong thời buổi kinh tế khó khăn, nó cũng đem lại nhiều rủi ro, đặc biệt liên quan đến luật pháp và danh tiếng của công ty. Phòng Thương mại Quốc tế Phần Lan cũng đã đưa ra các hướng dẫn liên quan đến chuẩn mực đạo đức kinh doanh, chống hối lộ. Ngoài ra, các công ty ở Phần Lan cũng có những chính sách cụ thể để chống tham nhũng trong hoạt động kinh doanh nội địa và quốc tế. 

 

 

    Làm thế nào để Phần Lan có được tiếng thơm là ít tham nhũng? Liệu có phải người Phần Lan thật thà hơn các nước khác? Có phải mức sống ở đây đã quá cao đến nỗi người ta không cần đến nhận hối lộ? Hay là không có cơ hội nào cho tham nhũng? Không có yếu tố riêng lẻ nào có thể lý giải được cho mức độ tham nhũng. Ngược lại phải xem xét nhiều yếu tố xã hội liên quan.

 

    Các yếu tố liên quan đến hệ thống hành chính

    Văn hóa hành chính ở Phần Lan

 

    Cơ cấu và văn hóa hành chính, luật pháp ở Phần Lan bắt nguồn từ sự phát triển lâu đời, ổn định, từ thời trị vì của Thụy Điển (1150-1809) đến thời tự trị dưới quyền của Nga (1809-1917) và đến thời độc lập. Luật pháp dựa trên tục lệ địa phương nên được đông đảo người dân chấp nhận. Người ta cho rằng luật pháp phải là lâu đời, súc tích, rõ ràng và nghiêm khắc. Cấu trúc của hệ thống hành chính của Phần Lan khá “đơn giản” (ít quan liêu), với quyền tự chủ cao cho cấp tỉnh và địa phương. Từ thời trị vì của Thụy Điển, dịch vụ công đã có vai trò quan trọng trong xã hội và được công chức tuân thủ. Hệ thống giáo dục bảo đảm cho mỗi người đều có việc làm tốt và được thăng tiến dựa trên năng lực.

 

    Lương bổng không cao nhưng công bằng. Người Phần Lan có câu “Bánh mì của công chức có thể nhỏ nhưng dài”, với hàm ý là sự nghiệp công chức luôn được bảo đảm để thích ứng với mức lương thấp. Quy định về bằng cấp, tuyển dụng, quyền lợi và nghĩa vụ của công chức được xác định rõ ràng trong Luật công chức quốc gia và Luật công chức cấp tỉnh. Có các luật riêng dành cho các đối tượng như thẩm phán, bác sĩ, giáo viên… Cho đến gần đây thì mới có việc đào tạo tiền công vụ cho công chức mới. Trước đây, người ta cho rằng bằng cấp theo quy định và kinh nghiệm tích lũy trong quá trình làm việc là đủ cho công chức. Tuy nhiên, ngày nay thì công chức mới đều được tập huấn tiền công vụ và vấn đề tham nhũng được đề cập tại các buổi học này. Trước khi bổ nhiệm một người đều có kiểm tra độc lập đối với người đó. Công chức mới cũng được phổ biến các tình huống phát sinh nguy cơ tham nhũng.

    

    Tập huấn công chức đều nhấn mạnh đạo đức công vụ. Ở Phần Lan, chỉ bổ nhiệm vì mục đích chính trị vào các vị trí cao, ví dụ Ủy viên Hội đồng Nhà nước và Bộ trưởng các bộ. Những nguyên tắc hành chính góp phần vào việc thực thi pháp luật ở Phần Lan là sự công bằng, sự chủ động, hài hòa và phù hợp với mục đích. Người Phần Lan quen với việc giải quyết các vấn đề luật pháp một cách thực tế. Thực tiễn cuộc sống được đưa vào để xem xét. Về tính chủ động, thì người công chức không được tham gia vào các quyết định có ảnh hưởng đến quyền lợi của bản thân và người thân.

 

 

    Tham nhũng xảy ra dễ dàng hơn khi chỉ có một người có quyền ra quyết định và khó xảy ra hơn khi có nhiều cá nhân tham gia. Hệ thống tham vấn ý kiến là một trong những trụ cột của nền hành chính Phần Lan. Trong hệ thống này, cán bộ cấp dưới chuẩn bị nội dung vấn đề cần quyết định cho cấp trên. Hội đồng tham vấn chuẩn bị nội dung tóm tắt vấn đề và các luật liên quan, xác định các hướng quyết định khác nhau và đề xuất nên quyết định theo hướng nào. Nếu cấp trên quyết định khác, hội đồng tham vấn có thể bảo lưu ý kiến không đồng ý trên văn bản. Cán bộ cấp dưới cũng chịu trách nhiệm về quyết định đó. Bộ trưởng có thể có quyết định khác với hội đồng tham vấn, nhưng quyết định này không ràng buộc về mặt luật pháp nếu hội đồng tư vấn không ký vào đó. Trên quan điểm chống tham nhũng, hệ thống tham vấn này đòi hỏi người dự định đưa hối lộ phải qua hai cửa: Người ra quyết định và Hội đồng tham vấn.

 

 

    Các quyết định phải được công khai và được phản biện bởi các công chức khác, bởi người dân và truyền thông. Ở Phần Lan, mỗi người đều có quyền hợp hiến là được giải quyết mọi việc theo pháp luật, được theo dõi, giám sát, được nghe ý kiến, được nhận những quyết định hợp lý và được xét xử, quản lý một cách công bằng. Sự minh bạch là nhân tố then chốt trong việc PCTN, giúp người dân giám sát hoạt

động của công chức và việc sử dụng nguồn tài chính công, để người dân có tiếng nói của mình, tạo ảnh hưởng đến các hoạt động của chính quyền, khẳng định quyền và bảo vệ lợi ích chính đáng của họ.

 

    Một lĩnh vực quan trọng là mua sắm công. Là một thành viên của EU, Phần Lan phải bảo đảm áp dụng các nguyên tắc và quy trình đấu thầu công và bảo đảm tính minh bạch trong việc ra quyết định. Phần Lan cũng là nước tiên phong trong việc thực hiện dân chủ điện tử (Theo Economist Intelligence Unit: EIU), năm 2009, Phần Lan xếp thứ 10 thế giới về khả năng sử dụng công nghệ thông tin trong phát triển kinh tế và phúc lợi). Ngày càng nhiều các hồ sơ, yêu cầu được gửi cho chính quyền thông qua máy tính.

 

    Tính minh bạch trong hành chính công được thúc đẩy bằng cách bắt buộc các quan chức cấp cao phải tuyên bố cam kết bản thân và hạn chế việc có công việc làm thêm. Các khóa đào tạo, việc lãnh đạo và các ấn phẩm giúp tăng cường nhận thức của công chức về đạo đức công vụ. Thông báo cho các đối tác ở khu vực tư về các quy định đạo đức trong dịch vụ công cũng là cách để tăng cường tính minh bạch. Khi giữ vai trò là Bộ trưởng trong Chính phủ Phần Lan thì họ không được giữ thêm một vị trí nào khác có thể làm cản trở việc thực thi công vụ của mình hoặc làm ảnh hưởng đến uy tín.

 

    Phần Lan là một trong những quốc gia đầu tiên phân bổ ngân sách quốc gia cho các đảng phái chính trị. Thông qua việc công khai ngân sách, Phần Lan đã hạn chế được sự xung đột về lợi ích, quyền hạn và vì vậy hạn chế được tham nhũng. Công khai quyền lực công cũng là một nguyên tắc. Theo quy định, bất kể người nào cũng có quyền yêu cầu thông tin hoặc tài liệu do cơ quan công quyền quản lý mà không cần phải giải thích lý do vì sao. Ví dụ, thông tin về thuế của một cá nhân đều được công khai (kể cả bạn muốn biết hàng xóm của bạn phải trả bao nhiêu tiền thuế).

 

    Giám sát các quyết định

 

    Có một số phương pháp để giám sát các quyết định của chính quyền. Ngoài việc các quyết định phải được báo cáo và xem xét bởi các cấp cao hơn, tính hợp pháp của các quyết định đều được giám sát bởi Thẩm phán tối cao và Thanh tra viên Quốc hội. Năng lực của Thẩm phán tối cao và Thanh tra viên Quốc hội được quy định trong Hiến pháp và họ có trách nhiệm phải bảo đảm mọi đối tượng đều tuân thủ đúng luật pháp. Họ cũng thực hiện việc giám sát các quyền cơ bản và quyền con người. Họ tiến hành kiểm tra định kỳ hoạt động của các cơ quan hành chính và tư pháp. Họ cũng thanh, kiểm tra các khiếu nại, tố cáo, ví dụ các vụ việc được đưa lên truyền thông. Họ có quyền khiển trách các cơ quan làm sai và có quyền đưa ra các yêu cầu xử lý đối với các trường hợp nghiêm trọng.

 

    Ở Phần Lan, hoạt động của các thanh tra viên Quốc hội sẽ được hỗ trợ bởi các thanh tra viên khác trong các lĩnh vực liên quan theo quy định của pháp luật. Ví dụ như: Thanh tra viên trong lĩnh vực phá sản hoặc tiêu dùng. Các thanh tra viên này giám sát việc thực hiện quy định pháp luật trong lĩnh vực phá sản và bảo vệ người tiêu dùng, những lĩnh vực có khả năng tiềm ẩn tham nhũng.

 

    Ngoài ra, Cơ quan Kiểm toán Nhà nước cũng giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Cơ quan Kiểm toán phối hợp với Quốc hội, thanh tra về quản lý tài chính và quản lý tài sản công. Họ tập trung vào việc bảo đảm ngân sách được thực hiện đúng mục đích do Quốc hội đề ra và đúng quy định. Là một cơ quan độc lập, Kiểm toán Nhà nước hỗ trợ cho việc ra quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước và Chính phủ. Mỗi cơ quan nhà nước Trung ương và cấp tỉnh đóng vai trò quan trọng trong việc giám sát các hoạt động của mình và tiến hành kiểm toán nội bộ.

 

 

    Phần Lan có lực lượng an ninh quốc gia và chia làm 24 cơ quan công an địa phương. Việc điều tra các vụ việc là thuộc thẩm quyền của cơ quan công an địa phương. Tuy nhiên, với các loại tội phạm nghiêm trọng và phức tạp, bao gồm hối lộ và tham nhũng, thì sẽ được chuyển lên Cục Điều tra quốc gia với các bộ phận chuyên môn, ví dụ về các tội phạm tài chính và kinh tế. Việc tố tụng hoàn toàn độc lập dưới sự chỉ đạo của Tổng cục Tố tụng quốc gia. Việc tố tụng cũng thường được thực hiện ở cấp địa phương, tuy nhiên các trường hợp hối lộ và tham nhũng có thể được chuyển lên Tổng cục Tố tụng và chuyển cho người chuyên phụ trách về tham nhũng. Phần Lan không có cơ quan chuyên về điều tra và tố tụng các tội phạm liên quan đến tham nhũng.

 

    Phần Lan theo mô hình Tòa án “song hành” của Đức, bao gồm một Tòa án cho các vụ việc “dân sự” và Tòa án xét xử các vụ án hành chính. Hệ thống Tòa án “dân sự” bao gồm Tòa án cấp quận, 06 Tòa phúc thẩm và Tòa án tối cao. Các vụ án hành chính có thể được đưa ra Tòa án hành chính và được chuyển lên Tòa án hành chính tối cao. Ngoài ra, còn có một số tòa án khác tập trung vào các lĩnh vực cụ thể, ví dụ: Tòa án thị trường, Tòa án lao động, Tòa án bảo hiểm. Cả hai hệ thống Tòa án đều đóng vai trò quan trọng trong việc PCTN. Tòa dân sự có thể xử lý các cáo buộc tham nhũng. Tòa hành chính giám sát liệu các quyết định hành chính có hợp pháp hay không. Luật pháp cũng quy định người dân có

quyền kiện ra tòa mà không cần phải có luật sư và họ sẽ được hỗ trợ pháp lý. Vì vậy, những ai cho rằng có xảy ra tham nhũng và nó ảnh hưởng đến quyền lợi của họ thì đều có thể kiện ra tòa.

 

 

    Hệ thống giáo dục của Phần Lan được xem là hiệu quả nhất thế giới và tỷ lệ phổ cập giáo dục người lớn đạt 100%. Điều này cho thấy, người dân Phần Lan có đủ hiểu biết và năng lực để bảo vệ quyền lợi của họ. Vì vậy, trên lý thuyết mỗi người dân đều có thể nhận ra đâu là tham nhũng và đưa tham nhũng ra pháp luật.

 

    Xã hội Phần Lan dân chủ và công bằng. Phần Lan là nước đầu tiên cho phép cả nam và nữ đều có quyền bỏ phiếu và đi làm. Năm 2008, Phần Lan xếp thứ hai thế giới, sau Na Uy, về Chỉ số bình đẳng giới của Diễn đàn Kinh tế thế giới. Phần Lan có mức sống cao, xếp thứ 11 về Chỉ số Phát triển con người của Liên hợp quốc năm 2008. Mức lương ở cả khu vực công lẫn khu vực tư đều được cho là hợp lý và ít có sự chênh lệch. Trên quan điểm PCTN, mức thu nhập và mức sống cao làm hạn chế việc nhận hối lộ.

 

    Truyền thống dân chủ có liên quan đến vai trò quan trọng của chính quyền địa phương. Theo truyền thống, các vấn đề liên quan đến cuộc sống hằng ngày của người dân như thuế, đường sá, dịch vụ xã hội đều do địa phương quyết định. Điều này làm cho người dân có động lực tham gia vào công tác quản lý, hoặc ít nhất cũng để mắt đến các nhà ra quyết định tại địa phương. Kể từ năm 1950, các dịch vụ an sinh xã hội phát triển. Các thành tố chính của an sinh xã hội ở Phần Lan là giáo dục miễn phí và bảo hiểm y tế cơ bản cho tất cả mọi người dân. Chính phủ quan tâm đến các đối tượng thất nghiệp và khó khăn.

 

    Tóm lại, giới truyền thông đóng vai trò quan trọng trong việc PCTN. Họ có thể nêu vấn đề và thảo luận một cách công khai và đưa ra các giải pháp. Vai trò của truyền thông rất quan trọng tại Phần Lan với tỷ lệ người đọc báo và sử dụng internet cao nhất thế giới. (Kỳ tới: Chính sách, chính quyền và pháp luật PCTN ở Phần Lan).

(*) Đây là tài liệu của Bộ Tư pháp Phần Lan do Matti Joutsan và Juha Keranan biên soạn với chủ đề “Tham nhũng và phòng ngừa tham nhũng ở Phần Lan”. Tác giả đã dịch và sẽ lần lượt trích đăng trên Tạp chí Nội chính để quý độc giả tham khảo. (1) Ngày 03-12-2014, Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI) đã công bố bảng xếp hạng “Chỉ số cảm nhận tham nhũng năm 2014” của 175 quốc gia. Theo đó, Phần Lan tiếp tục nằm trong nhóm 10 quốc gia, vùng lãnh thổ xếp hạng cao nhất, cùng với Đan Mạch, New Zealand, Thụy Điển, Singapore...  (2) Mạng lưới dịch vụ chuyên nghiệp đa quốc gia, xếp hạng lớn thứ nhì thế giới trong năm 2014 và là một trong bốn công ty kiểm toán lớn nhất thế giới cùng với Deloitte, EY và KPMG.