Quy trình lập và thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh - Một số bất cập cần hoàn thiện

 

    Việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được quy định cụ thể trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Theo đó, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 dành hẳn một chương riêng quy định cụ thể về quy trình, thủ tục, quyền hạn của các chủ thể trong việc lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội (từ Điều 22 đến Điều 29). Nghị định số 24/NĐ-CP ngày 05-3-2009 của Chính phủ quy định chi tiết quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (từ Điều 1 đến Điều 19) cũng quy định cụ thể, rõ ràng, bảo đảm tính khả thi trong trình tự, thủ tục, hồ sơ, thời hạn đề xuất xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

 

    Theo các văn bản nêu trên, sáng kiến pháp luật chủ yếu do cơ quan hành pháp đề xuất trên cơ sở kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và xuất phát từ chính hoạt động quản lý, ngành, lĩnh vực của các bộ, cơ quan ngang bộ. Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ lập đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở đề xuất của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Ủy ban Pháp luật tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội. Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính đồng bộ, khả thi, thứ tự ưu tiên, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản. Căn cứ vào dự kiến của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan khác; tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội quyết định.

 

    Nhìn chung, việc lập và triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong những năm qua đã tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc các quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2008. Đề nghị của Chính phủ luôn bám sát các định hướng đã được xác định trong các Nghị quyết của Đảng, Nghị quyết của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống, có ưu tiên thực hiện những nhiệm vụ cụ thể trong từng giai đoạn.

 

    Tính từ năm 2009-2013, Chính phủ đã trình 06 Đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của các năm từ 2010-2014 và Đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa XIII. Tỷ lệ các dự án do Chính phủ đề xuất được Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội chấp thuận đưa vào Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và hàng năm là tương đối cao. Cũng trong khoảng thời gian này, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua 89 văn bản; trong số này, Chính phủ trình 74 văn bản, chiếm tỷ lệ 83%.

    

    Tuy nhiên, việc thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh từ năm 2009 đến nay còn một số tồn tại, hạn chế, cụ thể:

 

    Một là, tính ổn định của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh không cao, thường hay thay đổi, số lượng văn bản phải điều chỉnh sau khi đã đưa vào Chương trình còn lớn. Trong một số trường hợp, Chương trình vừa mới được thông qua, thậm chí vừa được Chính phủ trình, cơ quan đề xuất dự án đã xin rút, lùi thời hạn trình hoặc đề nghị bổ sung vào Chương trình. Tính từ năm 2009 đến nay, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải điều chỉnh Chương trình đối với 50 dự án do Chính phủ trình. Kể từ năm 2010-2013, số dự án phải điều chỉnh có xu hướng ngày càng tăng, đặc biệt số lượng các dự án phải điều chỉnh trong năm 2013 nhiều gấp hai lần so với năm 2010.

 

    Hai là, hồ sơ một số dự án luật, pháp lệnh đề xuất đưa vào Chương trình còn mang tính hình thức, thường chỉ là điều kiện về mặt thủ tục để xem xét đưa vào Chương trình; đặc biệt là Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ còn sơ sài, thậm chí không có Báo cáo riêng mà kèm theo Thuyết minh.

 

    Ba là, chất lượng một số dự thảo luật, pháp lệnh vẫn còn hạn chế, chưa bảo đảm yêu cầu hoặc chưa giải trình kỹ lưỡng nên sau khi xem xét, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã đề nghị chưa trình Quốc hội để tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện (Luật việc làm, Luật thư viện, Luật hộ tịch).

 

    Bốn là, theo quy định của Luật ban hành VBQPPL, các chủ thể đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải gửi đề nghị cho Chính phủ để Chính phủ phát biểu ý kiến. Tuy nhiên, trên thực tế, hầu như các chủ thể không gửi đề nghị cho Chính phủ hoặc gửi hồ sơ đề nghị rất muộn nên Chính phủ không thể góp ý kiến.

 

    Nguyên nhân chủ yếu của tồn tại, hạn chế nêu trên là do quy định của Luật về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dài hạn, khó khả thi, không còn phù hợp trong điều kiện kinh tế - xã hội phát triển nhanh chóng, đòi hỏi phải có sự điều chỉnh kịp thời của VBQPPL hoặc dự án văn bản QPPL được đề nghị không còn cần thiết trong tình hình mới.

 

    Quy định về đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh của các cơ quan ngoài Chính phủ, quy trình xem xét còn chưa cụ thể, chặt chẽ, chưa bảo đảm tính đồng bộ với quy trình xem xét đề nghị về luật, pháp lệnh của Chính phủ. Việc thiếu một quy trình chung, thống nhất để xem xét đề nghị về luật, pháp lệnh của Chính phủ và các cơ quan khác đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc bảo đảm chất lượng của các dự án là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng lập Chương trình còn thiếu tính tổng thể, đồng bộ.

 

    Về kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, Luật năm 2008 chỉ mới quy định đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh mà chưa quy định cụ thể cơ quan, tổ chức nào có trách nhiệm hỗ trợ đại biểu thực hiện quyền này; do đó chưa bảo đảm phát huy vai trò của đại biểu Quốc hội trong việc đề xuất dự án luật, pháp lệnh xuất phát từ hoạt động thực tiễn, phản ánh nguyện vọng của cử tri. Mặt khác, kiến nghị xây dựng luật chỉ nêu tên văn bản đề nghị sửa đổi còn các hồ sơ, tài liệu kèm theo hầu như không có.

 

    Về nội dung chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, theo quy định của Luật năm 2008, hiện nay Quốc hội thông qua Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là chỉ thông qua việc đưa dự án vào Chương trình mà không thông qua những nội dung cơ bản của luật, pháp lệnh sẽ được xây dựng, chính sách cơ bản của dự án đó, dẫn đến tình trạng trong thời gian qua, khi soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, cơ quan soạn thảo rất lúng túng khi xác định chủ trương, chính sách cơ bản của dự án luật, pháp lệnh. Cũng do chưa có cơ chế xem xét, quyết định chính sách nên Luật chưa quy định rõ về việc cơ quan đề xuất phải làm rõ các chính sách mới, chính sách cần sửa đổi và phương án sửa đổi, chính sách cần xóa bỏ và lý do xóa bỏ, do vậy dẫn đến Chương trình còn chưa khả thi, chưa sát thực tế, nhất là chương trình dài hạn theo nhiệm kỳ.

 

    Về triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật năm 2008 chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh trong việc bảo đảm tính khả thi của Chương trình. Do vậy, nhiều trường hợp Chương trình vừa mới được thông qua, các cơ quan đã đề nghị lùi, rút dự án, làm ảnh hưởng đến tính ổn định của Chương trình và gây bị động cho Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội.

 

    Luật cũng chưa quy định cụ thể tiêu chí phân biệt Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, dẫn đến khó khăn trong quá trình thực hiện.

Để khắc phục những bất cập, hạn chế nêu trên, cần thiết phải sửa đổi Luật ban hành VBQPPL năm 2008 tập trung vào một số điểm chính sau đây:

 

    Thứ nhất, cân nhắc sự cần thiết quy định về lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ vì quy định này thiếu khả thi trong điều kiện hiện nay. Đối với chương trình hàng năm sẽ được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm các quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân mà không cần căn cứ trên cơ sở Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ; đồng thời, cần có sự nghiên cứu về giá trị pháp lý mang tính định hướng hay bắt buộc thực hiện đối với loại Chương trình này.

 

    Thứ hai, đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh của các cơ quan ngoài Chính phủ: cân nhắc về việc giao Chính phủ lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm trên cơ sở đề xuất của tất cả các chủ thể có sáng kiến pháp luật để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật, bảo đảm chất lượng, tính tổng thể, nghiêm túc các dự án luật, tránh tình trạng chỉ do một ý kiến của một đại biểu Quốc hội nêu ra trong kỳ họp về việc ban hành một đạo luật, thiếu cơ sở nghiên cứu, tổng kết, đánh giá thực tiễn kỹ lưỡng mà Quốc hội đã quyết đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và nhiệm kỳ Quốc hội. Đồng thời, để bảo đảm thứ tự ưu tiên ban hành văn bản, tính khả thi của văn bản và tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, cần quy định cụ thể quy trình xem xét đề nghị của các chủ thể khác Chính phủ sao cho bảo đảm chặt chẽ, khoa học với đầy đủ quy trình đánh giá, xem xét đề xuất, tuân thủ các yêu cầu như đối với quy trình xem xét đề xuất của Chính phủ.

 

    Thứ ba, về kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, cần bổ sung trong Luật nội dung của kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh tương tự như nội dung của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Ngoài ra, quy định cụ thể cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của mình. Cụ thể, giao Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm tạo điều kiện kinh phí và các điều kiện vật chất khác, Viện Nghiên cứu lập pháp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm giúp đại biểu Quốc hội trong việc tổ chức xây dựng dự thảo, lập, hoàn thiện hồ sơ theo quy định của Luật ban hành VBQPPL để trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét đưa vào Chương trình.

 

    Thứ tư, về nội dung chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị cân nhắc bổ sung quy định khi thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Quốc hội cần xem xét nội dung chính sách cơ bản của dự kiến luật, pháp lệnh sẽ được xây dựng. Đây là cơ sở vô cùng quan trọng cho cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện việc soạn thảo luật, pháp lệnh, góp phần loại trừ tình trạng một số văn bản cùng điều chỉnh cùng lĩnh vực hoặc có liên quan với nhau, mâu thuẫn, trùng lắp.

 

    Thứ năm, về triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghiên cứu quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh trong việc bảo đảm tính khả thi của chương trình.

 

    Thứ sáu, về điều chỉnh chương trình, cần quy định cụ thể trình tự, thủ tục điều chỉnh, lý do điều chỉnh, công khai việc điều chỉnh Chương trình, tránh tình trạng đề xuất đưa vào chương trình thì xem xét, cân nhắc kỹ nhưng điều chỉnh thì lại rất dễ dàng.

 

    Ngoài ra, cần cân nhắc việc bỏ quy định về lập Chương trình xây dựng nghị định vì khó khả thi trong điều kiện đòi hỏi sự điều hành kịp thời, nhanh nhạy. Nghiên cứu vấn đề Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có quyền sáng kiến xây dựng văn bản QPPL nói chung đối với tất cả các loại văn bản QPPL, không chỉ bó hẹp phạm vi sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh như hiện nay.