Quy trình làm luật ở Canada

Ở Canada có ba cấp chính quyền, gồm Liên bang (Quốc gia), tỉnh bang và chính quyền địa phương. Liên bang và các tỉnh bang đều có thẩm quyền chung và thẩm quyền riêng trong xây dựng pháp luật, được quy định cụ thể, chặt chẽ trong Hiến pháp. Chính quyền địa phương không tham gia vào công tác xây dựng pháp luật, chỉ tổ chức thi hành pháp luật.

Nhà nước Canada phân chia 3 nhánh quyền lực rất rõ ràng. Nhánh lập pháp có nhiệm vụ làm luật, phê duyệt chi tiêu công và chất vấn các cơ quan hành pháp. Các dự án luật đều được cơ quan lập pháp thảo luận và được các Ủy ban trực thuộc  cơ quan lập pháp nghiên cứu. Nhánh hành pháp có nhiệm vụ đề xuất các đạo luật, xây dựng các quy định dưới luật theo thẩm quyền; quản lý và thực hiện luật và các văn bản khác. Nhánh tư pháp do nhánh hành pháp bổ nhiệm nhưng hoạt động độc lập với nhánh hành pháp; có nhiệm vụ giải thích các đạo luật, xét xử các tranh chấp trên cơ sở áp dụng quy định của Hiến pháp, đạo luật và án lệ. Các thẩm phán phải tuân theo các nội dung giải thích luật của tòa cấp trên và công khai các quyết định của Tòa án. Trên cơ sở những nguyên tắc chung về nhà nước, quy trình làm luật của Canada được tiến hành tuần tự theo các bước như sau:

Bên trong tòa nhà Quốc hội Canada

Thứ nhất, xây dựng chính sách ban đầu: Ý tưởng là nền tảng để xây dựng chính sách. Pháp luật Canada cho phép việc xây dựng chính sách được thực hiện trên cơ sở lấy ý tưởng từ nhiều nguồn khác nhau; có thể từ Cương lĩnh tranh cử, báo chí, các sự kiện có tính thời sự, quyết định của Tòa án, từ nghiên cứu của các chuyên gia, các Viện nghiên cứu, hiệp hội ngành hoặc các bên liên quan (VD: Đoàn Luật sư Ontario, Phòng Thương mại)…, không xuất phát từ một Chương trình làm luật cố định như ở Việt Nam. Sau đó, các ý tưởng này sẽ được giao cho các Bộ chuyên ngành quản lý nghiên cứu, tập hợp và xây dựng chính sách.

Thứ hai, xây dựng chính sách của các Bộ: Các cán bộ chính sách và chương trình của Bộ (là các công chức có kỹ năng, kiến thức cần thiết xây dựng chính sách) sẽ thu thập thông tin, xây dựng ý tưởng và phương án, đề xuất một chương trình hành động phù hợp với các nội dung ưu tiên của Chính phủ. Các đề xuất chính sách phải có phần thẩm tra luật (sự phù hợp, thống nhất với Hiến pháp và các luật hiện hành), kế hoạch truyền thông và dự toán chi phí; có đánh giá thành công và khả năng phản biện lại các ý kiến trái chiều để bảo vệ cho chính sách thông qua.

Đặc biệt, nội dung tham vấn là yêu cầu bắt buộc khi xây dựng chính sách. Việc tham vấn lấy ý kiến là một phần rất quan trọng trong xây dựng chính sách, gồm nhiều hình thức khác nhau, giúp các đối tượng chịu sự tác động của chính sách và người dân tìm hiểu cơ chế, phản hồi các ý kiến và tăng tính khả thi của chính sách khi đi vào thực tiễn. Mặc dù Canada không có quy định về đánh giá tác động (RIA)  như ở Việt Nam, nhưng việc lấy ý kiến các bên rất nghiêm túc và thực hiện chặt chẽ trong quá trình xây dựng Luật. Các đề xuất chính sách phải được Bộ trưởng phê duyệt trước khi trình Nội các thông qua. Nếu các đề xuất có liên quan đến chi phí thực thi thì cần có Hội đồng ngân khố thảo luận, quyết định. Vì những thảo luận này còn đang ở giai đoạn sơ bộ trong Nội các Chính phủ nên đều không được công khai.

Thứ ba, soạn thảo, phân tích chính sách: Những hoạt động này được thực hiện bởi các chuyên gia của Văn phòng Chuyên gia Lập pháp (thuộc Bộ Tư pháp) vì họ có khả năng diễn đạt vấn đề bằng luật ngôn một cách chuyên nghiệp nhất. Tuy nhiên, để bảo đảm tính thống nhất với các văn bản, chính sách mà Nội các Chính phủ đã thông qua, các chuyên gia này cần phối hợp chặt chẽ với các Bộ, các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản. Các dự thảo phải được gửi đi lấy ý kiến của người dân trên cổng thông tin điện tử, nhất là các dự luật có tác động lớn đến người dân. Đây cũng là cách thức để Chính phủ thực hiện cam kết của mình trước cử tri. Trong giai đoạn này, các chuyên gia sẽ trình bày rõ các vấn đề, mục tiêu cần đạt được và các phương pháp tiếp cận để đạt được mục tiêu; nghiên cứu kỹ các quy định của luật, văn bản hiện hành, các nghiên cứu hiện có và xem xét tính truyền thông của vấn đề; xây dựng các phương án xử lý, phân tích ưu, nhược điểm của từng phương án và đưa ra một số khuyến nghị, đề xuất.

Sau khi thực hiện các nội dung trên, các chuyên gia sẽ soạn thảo Tờ trình để trình lên Nội các Chính phủ. Tờ trình phải phân tích tổng thể, khách quan phương án khuyến nghị, các kế hoạch thực hiện, các phương án khác có thể lựa chọn, các rủi ro và kế hoạch truyền thông. Kèm theo Tờ trình là dự thảo luật. Thường thì một đề xuất phải qua 10-20 dự thảo. Dự thảo cuối cùng phải được Bộ trưởng ký trước khi Nội các xem xét.

Thứ tư, phê duyệt chính sách: Các đề xuất chính sách của Bộ cho một đề án luật mới cần phải được Nội các phê duyệt trước khi đưa ra Hội đồng lập pháp. Đề xuất được thẩm tra bởi một ủy ban đặc biệt của Nội các (Ủy ban Luật và Quy định). Ủy ban này sẽ xem xét từng nội dung dự thảo; thẩm tra các quy định của luật để đảm bảo tính thống nhất với Biên bản phê duyệt chính sách của Nội các. Hầu hết các quy định dưới luật đều không cần phải thẩm tra riêng về chính sách, vì thế Ủy ban Luật và Quy định cùng với Nội các có thể thẩm tra đồng thời nội dung pháp lý và các mục tiêu chính sách của quy định dưới luật được đề xuất. Bất cứ quy định dưới luật nào đi kèm với các chi phí tài chính đều phải được Hội đồng Ngân khố của Nội các phê duyệt. Nội các thường thảo luận rất chung về đề xuất chính sách, chỉ chú trọng tới các ý tưởng chính gồm mục đích, quan điểm của các bên liên quan, chi phí và vấn đề truyền thông. Quyết định về chính sách được ghi nhận dưới hình thức Biên bản Nội các.

Thứ năm, thông qua chính sách: Đề xuất chính sách sau khi được Nội các phê duyệt sẽ được trình tại Hội đồng lập pháp (thuộc cơ quan lập pháp). Tại đây, cơ hội thảo luận được thực hiện một cách công khai. Ủy ban có thể mở các phiên điều trần công khai, lấy ý kiến, chỉnh sửa dự luật và quyết định lắng nghe ý kiến điều trần từ ai, đối thoại với bên có ý kiến mạnh nhất. Sau lần thứ 3 thì đạo luật được thông qua. Tuy nhiên để một đạo luật thông qua thì phải được Hoàng gia phê chuẩn, mặc dù thủ tục này chỉ mang tính hình thức nhưng có ý nghĩa bắt buộc. Sau khi được phê chuẩn, luật sẽ được Văn phòng chuyên gia lập pháp công bố công khai cho dân chúng, được đăng trên Công báo, cơ sở dữ liệu điện tử của luật đó.

Thứ sáu, thực hiện, thi hành và theo dõi chính sách: Quá trình này được thực hiện bởi nhánh hành pháp, thông qua các chương trình mới của các bộ. Để đảm bảo việc thực thi có hiệu quả, các bộ có thể áp dụng các ưu đãi tài chính, thuế, áp dụng các biện pháp trừng phạt, lệnh yêu cầu tuân thủ, đình chỉ giấy phép, từ chối tài trợ, phạt tiền và bỏ tù. Việc thi hành có thể được thực hiện bởi các thanh tra viên và điều tra viên tỉnh bang hoặc chính quyền địa phương, cảnh sát, tòa án hoặc các cơ quan tài phán. Việc theo dõi được thực hiện rất tích cực; thông qua các dữ liệu theo dõi chương trình và các biện pháp đánh giá kết quả thực hiện (như chi phí, số khách hàng được phục vụ, kiểm toán nội bộ).

Tóm lại, quy trình làm luật của Canada được thực hiện rất cụ thể, rõ ràng, phù hợp với vị trí, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan. Đáng chú ý là việc tách đề xuất, xây dựng, phê duyệt chính sách thành một quy trình riêng, độc lập tương đối với quy trình soạn thảo luật. Việc đề xuất chính sách chủ yếu do nhánh Hành pháp tập hợp và thực hiện. Các bộ có nhiệm vụ xây dựng chính sách, hỗ trợ quá trình lập pháp và giám sát việc thực hiện. Nội các với quy trình phê duyệt tập trung đã tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động phối hợp giữa các cơ quan chính phủ trong quá trình xây dựng chính sách và làm luật; đảm bảo cho các chính sách được nhất quán, không chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Hội đồng Lập pháp với các phiên thảo luận, điều trần theo hướng mở trước khi thông qua văn bản pháp luật sẽ là cơ quan thẩm định cuối cùng để đảm bảo tính khả thi của văn bản trước khi ban hành. Văn phòng của Chuyên gia Lập pháp duy trì các tiêu chuẩn soạn thảo thống nhất đối với toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật và giám sát quá trình công bố và hợp nhất. Quy trình nêu trên đã tạo điều kiện tối đa cho các cơ quan hoạt động độc lập, chuyên nghiệp, tạo thành những mắt xích quan trọng của quá trình ban hành luật, bảo đảm luật phù hợp, khả thi trên thực tế.

Thảo Phương