Một số vướng mắc, bất cập trong quy định về vị trí, chức năng của Chính phủ trong Luật tổ chức Chính phủ năm 2001

 

    Quy định này có ý nghĩa bảo đảm vị trí độc lập tương đối của Chính phủ trong quá trình đổi mới cơ chế điều hành, chuyển đổi phương thức hoạt động của Chính phủ phù hợp với điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa và các nguyên tắc về xây dựng nhà nước pháp quyền, thể hiện vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong việc tổ chức và lãnh đạo hệ thống cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương, bảo đảm sự thống nhất, thông suốt của nền hành chính trong phạm vi cả nước.

 

    Căn cứ Luật Tổ chức chính phủ năm 2001, Chính phủ đã ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ, Nghị định khung quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, các Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Nghị định khung quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản này đã cụ thể hóa vai trò, vị trí của Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

 

    Qua thực tiễn tổ chức thực hiện Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 cho thấy, Chính phủ ngày càng coi trọng chức năng xây dựng và ban hành thể chế để thực hiện quản lý vĩ mô các lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội cùng với quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, số lượng và chất lượng các dự án luật do do Chính phủ trình Quốc hội thông qua ngày một tăng, tiến độ ban hành các văn bản hướng dẫn được cải thiện, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản theo hướng ngày một dân chủ, công khai, thu hút được nhiều hơn sự tham gia của các tổ chức, cá nhân.

 

    Hệ thống chính sách, pháp luật do Chính phủ xây dựng đã xác lập những khuôn khổ tầm vĩ mô cho sự vận hành của nền kinh tế thị trường, cho sự hình thành và phát triển các yếu tố của xã hội dân chủ, bảo đảm tốt hơn tính toàn diện, đồng bộ giữa các lĩnh vực (kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng, bảo vệ quyền con người).

 

    Chính phủ tập trung nhiều hơn vào chức năng quản lý, điều hành vĩ mô theo pháp luật trên các mặt của đời sống kinh tế - xã hội. Từng bước xóa bỏ cơ chế chủ quản của các Bộ đối với doanh nghiệp; tách hoạt động của cơ quan nhà nước với hoạt động của đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công; từng bước triển khai thực hiện chủ trương xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp văn hóa, y tế, giáo dục, thể thao, bổ trợ và hành chính tư pháp phù hợp với sự phát triển kinh tế thị trường.

 

    Chức năng lãnh đạo hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được Chính phủ thực hiện nhất quán, đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương.

 

    Cải cách thủ tục hành chính được xác định là khâu đột phá trong cải cách hành chính trong 10 năm qua và đã được tiến hành tương đối đồng bộ trên hầu hết các lĩnh vực. Việc chuyển dần một số thủ tục hành chính từ cơ chế xin - cho sang cơ chế cung cấp dịch vụ công cho công dân, làm cho cơ quan nhà nước gắn bó với dân hơn; đề cao trách nhiệm công vụ của công chức, viên chức nhà nước trước nhân dân.

 

    Tuy nhiên, vị trí của Chính phủ trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước chưa được xác lập do Chính phủ chưa được phân công, phân nhiệm một cách rõ ràng, vì vậy, Chính phủ chưa có được một vị thế riêng, phù hợp với tính chất của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cụ thế:

 

    Quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội dẫn đến Chính phủ ở thế thụ động về chức năng, trong việc khởi xướng, hoạch định chính sách quốc gia; hạn chế tính năng động, chủ động và sáng tạo của Chính phủ trong điều hành chính sách và tổ chức thực thi pháp luật, về thực chất, Chính phủ tổ chức thi hành luật, đưa luật vào cuộc sống là chấp hành ý chí của nhân dân được thể hiện trong các đạo luật; việc điều hành và quản lý nhà nước theo các đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành là chức năng độc lập của Chính phủ theo quy định của Hiến pháp.

 

    Quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất chưa phản ánh đúng, đầy đủ vị trí của Chính phủ trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước. Vì quy định này chưa bao quát hết chức năng của Chính phủ; vì hành chính chỉ là các hoạt động điều hành mang tính tác nghiệp, mệnh lệnh quyền uy của quản lý nhà nước ở tầm vi mô. Trong khi đó, hành pháp là hoạt động khởi xướng, hoạch định, tổ chức thực thi pháp luật và điều hành chính sách mang tính chủ động ở tầm vĩ mô. Do vậy, dẫn đến hệ quả là trên thực tế hoạt động của Chính phủ nặng về tác nghiệp hành chính cụ thế mà chưa tập trung đúng mức cho hoạt động khởi xướng, hoạch định chính sách, chiến lược ở tầm quốc gia cũng như hoạt động soạn thảo, trình các dự án luật tạo khuôn khổ pháp lý cho sự phát triển đất nước.

 

    Chức năng của Chính phủ quy định như hiện nay là chưa phù hợp, chưa phản ánh được quá trình chuyển đổi tất yếu từ một Chính phủ "chấp hành" thụ động bằng mệnh lệnh hành chính trong nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung quan liêu bao cấp sang Chính phủ chủ động khởi xướng, hoạch định và điều hành chính sách vĩ mô trong nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Một số chức năng mới của Chính phủ trong nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường lại chưa được xác lập, đó là các chức năng của một Chính phủ có năng lực hoạch định được nhiều chính sách có chất lượng tốt, có tầm nhìn xa, trông rộng, đồng thời là người điều hành nhanh nhạy, sáng tạo, ứng phó, giải quyết kịp thời các vấn đề của thực tiễn cuộc sống đòi hỏi.

 

    Từ một số bất cập nêu trên, cần sửa đổi quy định về vị trí của Chính phủ trong Luật tổ chức Chính phủ như sau:

 

    Thứ nhất, bổ sung cụm từ "thực hiện quyền hành pháp" vào vị trí, chức năng của Chính phủ. Theo đó, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

 

    Việc khẳng định Chính phủ là cơ quan "thực hiện quyền hành pháp" là bước cụ thế hóa nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối họp, kiểm soát quyền lực giữa các các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được Cương lĩnh và các Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI ghi nhận, đặc biệt là để sửa đổi phù hợp với quy định của Hiến pháp (sửa đổi) năm 2013 mới được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 6 của Quốc hội. Mặt khác, bản chất của "hành pháp" thế hiện ở các phương diện: cơ quan hành pháp xây dựng, đề xuất chính sách để lập pháp quyết định và sau khi được lập pháp quyết định thì hành pháp tổ chức thực hiện chính sách đó dưới sự giám sát của lập pháp.

 

    Thứ hai, việc quy định Chính phủ là "cơ quan hành chính nhà nước cao nhất" là tiếp tục khẳng định vấn đề đã được quy định trong các bản Hiến pháp trước đây và Hiến pháp mới được sửa đổi thông qua để Chính phủ tổ chức thực hiện quyền hành pháp trong hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương và lãnh đạo hệ thống này; đồng thời, thể hiện tính thống nhất, liên tục, thông suốt theo nguyên tắc thứ bậc trên, dưới, tính mệnh lệnh, phục tùng trong tổ chức và điều hành nền hành chính. Hơn nữa, còn khẳng định rõ thẩm quyền và trách nhiệm cao nhất của Chính phủ về mặt hành chính đối với toàn bộ các mặt hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội, chính trị, an ninh, quốc phòng.

 

    Do đó, Khoản 2 Điều 1 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 cần được sửa đổi như sau: "Chính phủ tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia và các lĩnh vực khác của đời sống xã hội".

 

    Quy định chức năng như vậy là phù hợp với vị trí, tính chất của Chính phủ; thể hiện xu hướng Chính phủ tập trung nhiều hơn vào chức năng quản lý, điều hành vĩ mô; phản ánh sự thay đổi về chất, chuyển từ quản lý bằng mệnh lệnh sang quản lý nhà nước bằng pháp luật; đồng thời, là cơ sở và căn cứ để quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ./.