Một số kết quả thi hành Luật ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004

    Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động lập pháp ở nước ta. Sự ra đời của hai đạo luật này đã góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong hoạt động xây dựng pháp luật; tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho hoạt động xây dựng pháp luật, góp phần đưa công tác xây dựng pháp luật ngày càng đi vào nề nếp; đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng VBQPPL; bước đầu khắc phục được tình trạng hệ thống văn bản QPPL phức tạp, quá nhiều loại văn bản, gây khó khăn khi theo dõi, xác định thứ bậc hiệu lực của các loại văn bản. Từ đó, góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật từng bước có tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. 

 

    1. Những kết quả đạt được

    Từ khi Luật năm 2008 và Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn được ban hành và tổ chức thực hiện, việc xây dựng, ban hành VBQPPL đã được chuẩn hóa một bước; tất cả các quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL do hai luật quy định đã được tuân thủ tương đối nghiêm túc.

    Về số lượng VBQPPL đã ban hành, qua 5 năm thực hiện Luật năm 2008 và 9 năm thực hiện Luật năm 2004, Nhà nước ta đã ban hành được một số lượng lớn VBQPPL điều chỉnh tương đối đầy đủ các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo báo cáo của các Bộ, ngành thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013, số lượng VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành là 5.206, trong đó gồm: 62 luật và 07 nghị quyết của Quốc hội; 14 pháp lệnh và 06 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; 222 lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; 498 nghị định của Chính phủ; 379 quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 10 nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; 3.605 thông tư và 473 thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; 29 quyết định và 01 thông tư liên tịch của Tổng Kiểm toán Nhà nước; Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ ban hành 03 nghị quyết liên tịch. Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh đã ký 01 nghị quyết liên tịch với Chính phủ.

    Trong thời gian qua, ở Trung ương, nhiều văn bản được thông qua nhanh hơn so với trước đây, kịp thời xử lý những khó khăn, vướng mắc trong thực tế. Trong nhiệm kỳ khóa XII, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua 89 dự án (67 dự án luật, 07 nghị quyết của Quốc hội, 14 pháp lệnh và 01 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội). Tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 89 văn bản (62 luật và 14 pháp lệnh, 07 nghị quyết của Quốc hội, 06 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội).

    Ở địa phương, theo thống kê chưa đầy đủ, từ 01-4-2005 đến ngày 31-7-2013, ở cấp tỉnh đã ban hành 7.419 nghị quyết của HĐND; 20.553 quyết định của UBND; 3.189 chỉ thị của UBND. Chính quyền cấp huyện đã ban hành 25.625 nghị quyết của HĐND; 47.919 quyết định của UBND; 7.626 chỉ thị của UBND. Ở cấp xã, đã có 126.163 nghị quyết của HĐND; 39.419 quyết định của UBND và 6.534 chỉ thị của UBND được ban hành. Nhiều địa phương đã ban hành một số lượng VBQPPL tương đối lớn, chẳng hạn như Kiên Giang, Thái Bình, Hà Giang, TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội…

    Chất lượng VBQPPL ngày càng được nâng cao. Nội dung của VBQPPL cơ bản bảo đảm hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa phần văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Các VBQPPL đã được ban hành tương đối đầy đủ, bao quát hầu hết các lĩnh vực (tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính, bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân..). 

    Việc tổ chức thi hành pháp luật theo tinh thần Nghị quyết số 48-NQ/TW đang có những chuyển biến tích cực bước đầu. Năng lực của các thiết chế tổ chức thi hành pháp luật được thực hiện theo yêu cầu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2 (2006-2010) và Chiến lược cải cách tư pháp giai đoạn đến năm 2020. Năng lực của các thiết chế thi hành pháp luật ở địa phương đã được củng cố và kiện toàn một bước quan trọng.

 

    Thứ nhất, tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao. Số lượng VBQPPL được ban hành trong thời gian qua vẫn rất lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống pháp luật vẫn rất phức tạp, cồng kềnh. Hơn nữa, lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hóa toàn diện; công tác pháp điển, hợp nhất VBQPPL mới bước đầu được triển khai nên các QPPL vừa khó tiếp cận, khó sử dụng, vừa chứa đựng những mâu thuẫn, chồng chéo làm cho việc áp dụng, thực hiện không dễ dàng, khó thống nhất.

 

    Thứ hai, tính đồng bộ, cân đối của hệ thống pháp luật tuy có cải thiện nhưng vẫn còn sự chênh lệch lớn trong các lĩnh vực khác nhau. Pháp luật bảo vệ quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân, số lượng luật, pháp lệnh được ban hành khá ít; một số dự án luật đã được đưa vào sử chương trình nhưng nội dung chưa đáp ứng, thời điểm chưa phù hợp và một số lý do khác nên chưa được ban hành như: Luật về hội, Luật trưng cầu dân ý, Luật tiếp cận thông tin…

 

    Thứ ba, tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp. Nhiều văn bản pháp luật, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân hàng thường xuyên thay đổi dẫn đến xáo trộn các quan hệ xã hội đang điều chỉnh.

 

    Thứ tư, tính minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế dẫn đến các QPPL có thể được hiểu, áp dụng không thống nhất, trong khi việc giải thích pháp luật hầu như không được thực hiện. Tòa án chậm nghiên cứu ban hành án lệ để bổ sung cho những “điểm khuyết” hoặc làm rõ những “điểm mờ” của các VBQPPL. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện, áp dụng pháp luật.

 

    Thứ năm, tính khả thi của hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập. Những giải pháp cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL như phân tích, xây dựng chính sách pháp luật; đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đề xuất xây dựng luật và của dự thảo luật trong quy trình lập pháp, việc thu hút sự tham gia của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học chưa phát huy đầy đủ hiệu lực trong thực tiễn làm hạn chế tính khả thi của hệ thống pháp luật.

 

    Thứ sáu, còn có sự cắt khúc, thiếu tính liên kết hữu cơ giữa việc ban hành pháp luật và thi hành pháp luật. Ban hành pháp luật và thi hành pháp luật chưa được nhìn nhận như một chỉnh thể thống nhất, một quá trình liên tục theo tinh thần của Nghị quyết số 48-NQ/TW. Trong một số lĩnh vực, xây dựng pháp luật chưa gắn với quản lý thi hành pháp luật làm cho pháp luật khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tiễn, tính dự báo, định hướng điều chỉnh các quan hệ xã hội thấp.

    Hoạt động tổ chức thi hành pháp luật bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập so với xây dựng pháp luật. Tình trạng pháp luật không được thực thi triệt để xảy ra trên nhiều lĩnh vực (quản lý đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, an toàn vệ sinh thực phẩm, môi trường, an toàn giao thông, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước…). Công tác theo dõi thi hành pháp luật mới được triển khai ở giai đoạn đầu nhưng đã bộc lộ nhiều khó khăn trong triển khai. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2013 được thực hiện theo Luật phổ biến, giáo dục pháp luật nhưng chưa có những giải pháp đột phá để nâng cao hiệu quả. Do vậy, trong giai đoạn tiếp theo, việc ưu tiên cho tổ chức thi hành pháp luật phải được coi là khâu trọng yếu, có tính quyết định trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cần có những thiết chế hữu hiệu được quy định trong Luật ban hành VBQPPL mới.

 

    Thứ bảy, về kỹ thuật soạn thảo văn bản: Vẫn còn tình trạng văn bản do địa phương ban hành không tuân theo quy định về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của Luật. Ngôn ngữ, văn phong pháp lý trong nhiều văn bản chưa được sử dụng chuẩn xác. Cách diễn đạt ngôn từ khó hiểu, hoặc hiểu theo nhiều nghĩa, dẫn đến tình trạng thiếu nhất quán trong áp dụng, thi hành. Vẫn còn tình trạng chép lại quy định của văn bản được quy định chi tiết, vừa gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng.

 

    Thứ tám, tiến độ ban hành văn bản chưa đáp ứng yêu cầu. Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành mặc dù đã giảm mạnh so với những năm trước đây, song cùng với việc số lượng luật, pháp lệnh được ban hành lớn, trong đó có những luật phải ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết, nên tình trạng nợ đọng văn bản chưa chấm dứt. Trung bình có chưa tới 60% số văn bản được ban hành đúng hạn theo chương trình, kế hoạch. Mỗi thông tư của các Bộ soạn thảo thường bị chậm hơn 6 tháng; mỗi nghị định, quyết định của Thủ tướng các Bộ trình chậm hơn 8 tháng so với yêu cầu đặt ra về tiến độ. Vì vậy, có không ít văn bản của ác cơ quan Trung ương ban hành đã có hiệu lực nhưng không thể triển khai áp dụng. Văn bản có hiệu lực thi hành nhưng các biện pháp bảo đảm thi hành như: con người, cơ sở vật chất, phương tiện, điều kiện thực hiện chưa có hoặc đã có nhưng chưa được tổ chức thực hiện một cách đồng bộ.

 

    Thứ nhất, kỷ luật, kỷ cương trong việc tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết còn chưa nghiêm; việc xây dựng và thực hiện các chương trình, kế hoạch triển khai thi hành các luật, pháp lệnh sau khi được ban hành còn chưa được chú trọng đúng mức, chưa bảo đảm sự gắn kết liên tục giữa xây dựng và thi hành pháp luật.

    Một số cơ quan chủ trì soạn thảo chú trọng đến việc hoàn thành chương trình, kế hoạch, mà chưa quan tâm đúng mức đến chất lượng dự án, dự thảo văn bản, đến việc nghiên cứu, so sánh với các VBQPPL đối với các lĩnh vực khác để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống văn bản. Việc soạn thảo một số văn bản thiếu đầu tư nghiên cứu thực tế để đề ra các quy định cụ thể, chi tiết. 

 

    Thứ hai, do chưa đầu tư thích đáng cho công tác hoạch định chính sách trong quá trình soạn thảo VBQPPL nên tính dự báo trong xây dựng pháp luật còn thấp nhất là về những vấn đề kinh tế - xã hội mới phát sinh, dẫn đến việc có những chính sách không đi vào được cuộc sống. Hệ quả là pháp luật được ban hành nhưng không được dự liệu và bảo đảm đầy đủ các điều kiện về thiết chế tổ chức thi hành, nguồn lực tài chính, đội ngũ công chức thi hành pháp luật. Tư duy xây dựng pháp luật chưa được đổi mới triệt để. Việc chuẩn bị tâm lý và thái độ ứng xử của xã hội đối với những quy định và chế tài mới của pháp luật chưa được chú trọng ở mức cần thiết. 

 

    Thứ ba, cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật cũng như cơ chế bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của người dân, xã hội đối với công tác thi hành pháp luật chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn. Từ phía cơ quan nhà nước, còn nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc thăm dò, lấy ý kiến, tổng hợp, xử lý và giải trình đầy đủ ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL. Trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật cũng rất hiếm khi cơ quan có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến của người dân về hiệu quả điều chỉnh của văn bản pháp luật, về giải pháp, cơ chế tổ chức thi hành pháp luật… Từ phía xã hội, nhiều cá nhân, tổ chức cũng chưa nhận thức đầy đủ về trách nhiệm cũng như còn hạn chế về năng lực tham gia xây dựng pháp luật, giám sát và phản biện xã hội đối với việc thực thi các chính sách, pháp luật của Nhà nước.

    

    Thứ tư, thiếu thể chế về tổ chức thi hành pháp luật dẫn đến không xác định rõ mục tiêu, phương pháp, quy trình và cơ chế thi hành pháp luật, các điều kiện bảo đảm thi hành pháp luật. Cơ chế theo dõi, quản lý, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thi hành pháp luật chưa được chú trọng.

 

    Thứ năm, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế. Lực lượng cán bộ pháp chế tại các Bộ, ngành và địa phương còn mỏng, năng lực trình độ nhất là khả năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản QPPL còn nhiều bất cập. Ý thức công vụ của một bộ phận cán bộ, công chức chưa được đề cao.

    

    Thứ sáu, nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa được đảm bảo một cách đầy đủ, chưa phản ánh đúng tính phức tạp của hoạt động xây dựng pháp luật, chưa phù hợp với thực tiễn, khó đáp ứng được các yêu cầu của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 (ví dụ như yêu cầu đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội của các dự án luật, yêu cầu tham vấn, lấy ý kiến nhân dân vào dự án luật…). Kinh phí dành cho các hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL, phổ biến giáo dục pháp luật cũng chưa tương xứng với tính chất và tầm quan trọng của công việc.