Nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư xây dựng - Cần thiết phải sửa đổi Luật xây dựng 2003

    Luật xây dựng được Quốc hội khóa XI thông qua ngày 26-11-2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01-7-2004 cùng với hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo lập hành lang pháp lý cần thiết, tạo môi trường thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài tham gia các hoạt động đầu tư xây dựng, góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội, từng bước hình thành và vận hành thị trường xây dựng với nhiều thành phần kinh tế tham gia có sự quản lý của nhà nước.

    Bên cạnh những kết quả đã đạt được, Luật xây dựng 2003 cũng bộc lộ những mặt hạn chế, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và chuyển đổi mô hình tăng trưởng của nước ta trong giai đoạn hiện nay, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng còn bất cập, yếu kém được biểu hiện ở một số điểm sau đây:

    Một là, chưa có sự phân định rõ về trách nhiệm của các chủ đầu tư khi quản lý sử dụng các nguồn vốn khác nhau để đầu tư xây dựng. Trong nền kinh tế nhiều thành phần với các hình thức sở hữu khác nhau, việc thiếu các quy định cụ thể để quản lý sử dụng vốn theo tính chất, loại nguồn vốn sử dụng là một kẽ hở trong quản lý, dễ bị lợi dụng gây thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng. Đối với các dự án, công trình được đầu tư xây dựng bằng các nguồn vốn của doanh nghiệp, tổ chức và tư nhân, chủ đầu tư thường đồng thời là người sở hữu vốn nên trách nhiệm quản lý sử dụng vốn là rõ ràng và luôn gắn với lợi ích thiết thực của chủ đầu tư. Riêng đối với các dự án, công trình sử dụng vốn nhà nước, chủ đầu tư không phải là chủ sở hữu vốn mà chỉ là người được nhân dân thông qua Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương ủy quyền quản lý sử dụng vốn để đầu tư xây dựng. Việc thiếu các quy định cụ thể về thẩm quyền và phương thức quản lý áp dụng đối với các chủ đầu tư khác nhau dẫn đến chủ đầu tư dự án công trình sử dụng vốn nhà nước thiếu quan tâm đối với những vấn đề liên quan đến hiệu quả đầu tư xây dựng, chất lượng, tiến độ, chi phí thực hiện và khả năng khai thác, sử dụng công trình, dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, hiệu quả đầu tư thấp, ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội ở nước ta hiện nay.

    Hai là, quy định pháp luật về phân cấp quyết định đầu tư, phân quyền đối với chủ đầu tư chưa phù hợp với năng lực chủ đầu tư. Quy định về hậu kiểm của cơ quan quản lý nhà nước nhưng thiếu cơ chế kiểm tra, giám sát dẫn đến những sai phạm, thất thoát, lãng phí lớn. Bên cạnh đó, chưa quy định rõ vai trò quản lý nhà nước trong toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến quản lý thực hiện dự án và thiếu nhất quán giữa quyền hạn và trách nhiệm, giữa các Bộ quản lý ngành, giữa Trung ương và địa phương đã ảnh hưởng đến việc thực hiện phân cấp quản lý trong đầu tư xây dựng.

Ảnh mang tính minh họa

    Ba là, công tác chuẩn bị đầu tư xây dựng có vai trò rất quan trọng trong việc xem xét, quyết định đầu tư và bảo đảm hiệu quả của dự án. Đối với dự án đầu tư xây dựng, thiết kế cơ sở là nhân tố chính quyết định mức độ khả thi và hiệu quả đầu tư của dự án. Trong trường hợp thiết kế cơ sở đưa ra không phù hợp hoặc vượt quá yêu cầu khai thác, sử dụng công trình sẽ dẫn đến sự tùy tiện, phải điều chỉnh, bổ sung gây tốn kém, lãng phí về nguồn lực và thời gian, làm giảm hiệu quả của đầu tư xây dựng.

    Mặc dù đã có những quy định về thiết kế cơ sở của dự án nhưng Luật xây dựng 2003 còn thiếu những quy định cụ thể về sự tham gia, kiểm soát của cơ quan chuyên môn về xây dựng đối với thiết kế cơ sở của dự án. Việc quy định người quyết định đầu tư tự chịu trách nhiệm thẩm định thiết kế cơ sở khi thẩm định dự án và chỉ lấy ý kiến của các cơ quan quản lý nhà nước khi cần thiết dẫn đến ý kiến về thiết kế cơ sở của các cơ quan quản lý nhà nước không là cơ sở pháp lý cần thiết, không kiểm soát được về quy mô đầu tư, địa điểm xây dựng, mức độ đáp ứng các yêu cầu về an toàn xây dựng công trình, phòng, chống cháy nổ, kết nối hạ tầng kỹ thuật, bảo vệ cảnh quan và môi trường của dự án.

    Bốn là, Luật xây dựng 2003 quy định việc phân quyền cho chủ đầu tư tự tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế xây dựng sau thiết kế cơ sở của dự án. Việc quy định như vậy chỉ phù hợp một phần với các dự án, công trình sử dụng các nguồn vốn ngoài nhà nước. Đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước, việc quy định chủ đầu tư tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế là thiếu chặt chẽ, dễ bị lợi dụng. Do không ít các chủ đầu tư còn có những hạn chế về năng lực và kinh nghiệm nên có trường hợp đã ủy thác toàn bộ công việc thiết kế cho tư vấn, nhà thầu xây dựng thực hiện; trong một số trường hợp khác lại thông đồng với tư vấn và nhà thầu để nâng khống khối lượng gây thất thoát, tham nhũng, lãng phí.

    Mặt khác, Luật xây dựng (2003) cũng chưa có quy định chặt chẽ về điều kiện năng lực hoạt động, năng lực hành nghề của các tổ chức, cá nhân tham gia và tăng cường quản lý, giám sát hoạt động xây dựng làm cơ sở cho các chủ đầu tư lựa chọn được nhà thầu có đủ năng lực, kinh nghiệm phù hợp với yêu cầu của công việc. Đồng thời, việc chưa có quy định về bảo hiểm bảo hành công trình xây dựng dẫn đến thực trạng là còn có những khiếm khuyết về chất lượng công trình xây dựng sau thời hạn bảo hành, chủ đầu tư chiếm dụng vốn của nhà thầu khi giữ lại chi phí bảo hành ngoài thời hạn quy định, nhà thầu xây dựng bị giải thể, phá sản trong thời gian bảo hành...

    Năm là, quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình theo quy định của Luật xây dựng 2003 chưa được phân định rõ theo loại nguồn vốn sử dụng để đầu tư xây dựng cũng như còn thiếu các quy định cụ thể để bảo đảm tính đúng, tính đủ chi phí theo từng công trình phù hợp với yêu cầu khách quan của thị trường. Đối với các dự án, công trình sử dụng vốn nhà nước, một số quy định về phân quyền cho chủ đầu tư thẩm định, phê duyệt dự toán chi phí xây dựng trong điều kiện năng lực của nhiều chủ đầu tư còn hạn chế, thiếu quy định kiểm tra, kiểm soát của cơ quan quản lý nhà nước dẫn đến những sơ hở, dễ bị lợi dụng làm tăng chi phí đầu tư xây dựng, gây thất thoát, lãng phí lớn. Quy định về điều chỉnh tổng mức đầu tư, chi phí thực hiện do những biến động lớn, bất thường của thị trường thường không phù hợp và thiếu nhất quán gây khó khăn cho chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng, làm kéo dài tiến độ, gây lãng phí. Pháp luật về đầu tư xây dựng hiện còn thiếu các quy định, chế tài cần thiết để điều chỉnh, xử lý đối với tình trạng nợ đọng kéo dài trong đầu tư xây dựng.

    Ngoài ra, Luật xây dựng 2003 chưa quy định cụ thể về các nội dung của Hợp đồng xây dựng - công cụ quan trọng để quản lý dự án và chi phí đầu tư xây dựng. như: loại hợp đồng, nguyên tắc ký kết hợp đồng, giá hợp đồng, thanh toán và điều chỉnh giá hợp đồng, chế tài đối với hành vi vi phạm.

    Sáu là, Luật xây dựng 2003 không quy định rõ về điều kiện áp dụng theo loại nguồn vốn sử dụng của dự án. Do đó, việc áp dụng các quy định này đã bộc lộ những mặt tồn tại, hạn chế như: số lượng các ban quản lý dự án sử dụng vốn ngân sách quá nhiều do việc quy định chủ đầu tư dự án được gắn với người quản lý sử dụng công trình dẫn đến tình trạng các ban quản lý dự án thiếu nhân sự chuyên môn có năng lực, kinh nghiệm để quản lý dự án, đặc biệt là đối với các dự án ở vùng sâu, vùng xa.

    Mặt khác, việc tổ chức ban quản lý dự án để quản lý thực hiện một dự án không cho phép nâng cao năng lực, tính chuyên nghiệp trong công tác quản lý dự án do thời gian thực hiện nhiệm vụ quản lý dự án không dài nên điều kiện và khả năng tích lũy kinh nghiệm quản lý bị hạn chế. Bên cạnh đó, việc bố trí công việc, giải quyết chế độ chính sách cho cán bộ, nhân viên ban quản lý dự án sau khi kết thúc dự án gặp nhiều khó khăn, phức tạp.

    Hình thức thuê tư vấn quản lý dự án mặc dù đã được quy định trong Luật xây dựng 2003 nhưng việc áp dụng đang gặp nhiều khó khăn, phát triển rất chậm do chi phí thuê tư vấn quản lý dự án còn thấp cũng như do tâm lý của nhiều chủ đầu tư muốn trực tiếp quản lý thực hiện dự án hơn đi thuê. Pháp luật về xây dựng hiện chưa có quy định điều chỉnh đối với vấn đề này. Hiện nay, ở một số Bộ, ngành, địa phương đã có những ban quản lý dự án chuyên ngành, ban quản lý dự án khu vực. Hình thức quản lý dự án này đã được kiểm chứng về sự phù hợp và tính hiệu quả đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách, dự án xây dựng công trình theo chuyên ngành. Do vậy, việc bổ sung quy định về hình thức ban quản lý dự án chuyên ngành, ban quản lý dự án khu vực là cần thiết, đặc biệt là với các dự án sử dụng vốn ngân sách được thực hiện trên cùng một địa bàn khu vực, các dự án của doanh nghiệp có quy mô lớn, được xây dựng theo tuyến công trình hoặc trên nhiều khu vực khác nhau. Khi áp dụng hình thức ban quản lý dự án chuyên ngành, ban quản lý dự án khu vực sẽ cho phép giảm bớt số lượng các ban quản lý dự án và nhân lực làm nhiệm vụ quản lý dự án, qua đó tiết kiệm kinh phí quản lý dự án và có điều kiện để nâng cao trình độ, năng lực và tính chuyên nghiệp trong công tác quản lý dự án.

    Bảy là, cấp phép xây dựng là một nội dung quan trọng trong quản lý đầu tư xây dựng ở nước ta hiện nay. Tại các nước phát triển, việc quản lý đối với hoạt động đầu tư xây dựng chủ yếu được thực hiện thông qua cấp phép xây dựng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Luật xây dựng 2003 cũng đã có những quy định cụ thể về cấp phép xây dựng. Tuy nhiên, các quy định về cấp phép và quản lý việc cấp phép xây dựng chưa bảo đảm các yếu tố cần thiết như thiếu các quy hoạch xây dựng chi tiết, thiếu địa điểm và mặt bằng xây dựng, chưa thu xếp, bố trí đủ vốn để xây dựng công trình. Một số công trình thuộc diện miễn giấy phép xây dựng nhưng lại thiếu những thủ tục cần thiết hoặc công trình xây dựng trong đô thị tuy đã được cấp phép xây dựng nhưng chất lượng kiến trúc của công trình lại không bảo đảm phù hợp với cảnh quan của khu vực. Nội dung cấp phép xây dựng theo quy định còn sơ sài và nặng về thủ tục. Những vấn đề về thiết kế đô thị, cảnh quan, quy hoạch chi tiết cần được xem xét khi cấp phép xây dựng còn phụ thuộc vào cảm tính của người có trách nhiệm giải quyết việc cấp phép xây dựng.

    Các quy định hiện hành về cấp phép xây dựng chưa được phân định rõ giữa các loại công trình xây dựng, giữa nhà ở đô thị với nhà ở nông thôn. Do vậy, điều kiện để cấp phép xây dựng cũng chưa được quy định cụ thể để phù hợp với từng loại công trình, nhà ở riêng lẻ. Bên cạnh đó, hồ sơ xin cấp giấy phép xây dựng theo quy định của Luật xây dựng 2003 còn đơn giản, chưa cho phép có đủ các thông tin cần thiết làm cơ sở để cơ quan quản lý nhà nước xem xét, cấp phép xây dựng dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian cấp phép xây dựng.
Để khắc phục những bất cập nêu trên, nâng cao chất lượng xây dựng, hiệu quả đầu tư, khắc phục tình trạng thất thoát, lãng phí, đặc biệt là đối với các hoạt động đầu tư xây dựng có sử dụng vốn nhà nước, cần sửa đổi Luật xây dựng 2003. Theo đó, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật để điều chỉnh hoạt động đầu tư xây dựng sử dụng các loại nguồn vốn khác nhau, bảo đảm cho các hoạt động đầu tư xây dựng được thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch và được kiểm soát chặt chẽ; tăng cường vai trò, trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng đối với toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng kết hợp với việc xác lập quan hệ bình đẳng, phân định rõ trách nhiệm giữa các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư xây dựng.

Linh Đan