Nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Cần sửa đổi quy định về đánh giá tác động văn bản

Đánh giá tác động văn bản (Regulatory Impact Assesment - viết tắt là RIA) là một loại thủ tục trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Do tính chất, ý nghĩa và vai trò tác động quan trọng của VBQPPL trong đời sống xã hội, nên Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã yêu cầu các văn bản này khi xây dựng cần phải được tiến hành đánh giá tác động. Thông qua việc đánh giá tác động của VBQPPL, cơ quan soạn thảo sẽ đánh giá được những tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật; tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác; qua đó, dự báo về tác động tích cực, tiêu cực của dự thảo văn bản để đưa ra các phương án cũng như lựa chọn thời điểm thích hợp cho việc ban hành VBQPPL và có những biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành.

Luật ban hành VBQPPL (Điều 23, 33, 59 và Điều 61) và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05-3-2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL (Điều 37, 38, 39 và Điều 40) yêu cầu hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phải có báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản. Trên cơ sở kết quả đánh giá tác động sơ bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản và đánh giá tác động của văn bản trên thực tiễn (sau 03 năm, kể từ ngày luật, pháp lệnh, nghị định có hiệu lực).

Luật ban hành VBQPPL và Nghị định hướng dẫn thi hành cũng yêu cầu Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ và Báo cáo đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề và lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề đó. Báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi ban hành cần được thực hiện thông qua việc đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định. Trên cơ sở đó, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nâng cao hiệu quả của văn bản hoặc hoàn thiện văn bản.

Ngoài ra, dự thảo báo cáo đánh giá tác động phải được đăng tải kèm theo các dữ liệu, cách tính chi phí, lợi ích và dự thảo văn bản trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản trong thời hạn ít nhất là từ 20 ngày (đối với báo cáo đánh giá tác động sơ bộ) và 30 ngày (đối với báo cáo đánh giá tác động khác) để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến.

Như vậy, có thể thấy quy định về đánh giá tác động văn bản khá chặt chẽ, thực hiện nhiều lần, theo nhiều mức độ, ở nhiều giai đoạn với những yêu cầu khắt khe về chất lượng, thời gian đối với từng loại báo cáo đánh giá tác động. Tuy nhiên, với những quy định nêu trên cho thấy, thủ tục này rất khó, phức tạp và tốn kém; không phải nước phát triển nào cũng áp dụng, và nếu áp dụng thì cũng không phải văn bản nào, trên lĩnh vực nào cũng áp dụng (trên một số lĩnh vực không thể đánh giá tác động được vì không thể lượng hóa được những yếu tố).

Thực tiễn thi hành các quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2008 cho thấy, việc thực hiện hoạt động đánh giá tác động VBQPPL đã đạt được những kết quả nhất định, bước đầu đã trở thành công cụ phân tích và lựa chọn chính sách dựa trên thông tin của cơ quan soạn thảo và là luận cứ để cơ quan thẩm định, thẩm tra chính sách và giải pháp trong đề xuất, dự thảo văn bản, qua đó giảm bớt một phần rủi ro, các lỗi về chính sách trong các dự thảo VBQPPL.

Tuy nhiên, việc thực hiện báo cáo đánh giá tác động vẫn chưa thực sự đáp ứng được các mục tiêu, kỳ vọng đặt ra. Còn nhiều báo cáo đánh giá tác động được soạn thảo chưa đạt chất lượng. Chỉ có ít báo cáo đánh giá tác động có lý giải vì sao phải ban hành mới hoặc phải sửa đổi, bổ sung mà không thể sử dụng các biện pháp thay thế khác hoặc có lý giải về chi phí, lợi ích nhưng lý giải này chỉ mang tính cảm nhận, không có số liệu chứng minh, thiếu sự kết nối giữa báo cáo đánh giá tác động sơ bộ, báo cáo đánh giá tác động soạn thảo và báo cáo đánh giá tác động sau khi thi hành, do đó, chưa phát huy được vai trò là công cụ xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật trong “vòng đời” của một văn bản. Phần lớn các báo cáo đánh giá tác động sơ bộ đều hướng tới sự can thiệp vào đời sống xã hội bằng việc ban hành VBQPPL mà chưa thật sự là công cụ phân tích, lựa chọn chính sách và giải pháp mà trong đó ban hành VBQPPL là giải pháp cuối cùng.

Những tồn tại, hạn chế nêu trên là do nhiều nguyên nhân. Một trong những nguyên nhân cần phải sửa đổi, khắc phục kịp thời là Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định dự thảo văn bản từ cấp Chính phủ trở lên phải đánh giá tác động của văn bản, không phân biệt nội dung, vấn đề điều chỉnh và mức độ quan trọng, gây lãng phí nguồn lực, gây khó khăn cho các cơ quan chủ trì soạn thảo, nhất là đối với các văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều có nội dung tác động không nhiều.

Bên cạnh đó, các cơ quan thẩm định, thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và thẩm định, thẩm tra dự án VBQPPL chưa được Luật giao nhiệm vụ xem xét, kết luận về báo cáo đánh giá tác động, do đó chưa thể thực hiện được vai trò của cơ quan kiểm soát chất lượng báo cáo đánh giá tác động, chưa hình thành cơ chế kiểm soát chất lượng báo cáo đánh giá tác động để có thể loại bỏ các dự thảo VBQPPL chưa đủ yếu tố cần thiết để ban hành. Tiêu chí, mẫu báo cáo đánh giá tác động chưa được quy định cụ thể. Chưa có quy định về việc xem xét, đánh giá tác động của văn bản một cách thấu đáo trên cơ sở ý kiến của cơ quan, tổ chức độc lập. Từ đó có tâm lý cho rằng, báo cáo đánh giá tác động là không quan trọng và có chuẩn bị kỹ cũng không có sự xem xét thấu đáo. Ở địa phương, các quy định lấy ý kiến, khảo sát, đánh giá tác động của văn bản chưa thể áp dụng trong việc ban hành văn bản ở địa phương do thiếu hướng dẫn cụ thể và không có chi phí.

Ngoài ra, việc thiếu nhận thức một cách thống nhất, đầy đủ về mục tiêu, ý nghĩa, vai trò, nội dung của hoạt động đánh giá tác động của văn bản trong toàn bộ quá trình xây dựng một dự án VBQPPL cũng là một trong những rào cản đối với hiệu quả của hoạt động này. Trình độ, năng lực của cán bộ làm công tác phân tích chính sách chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Thiếu nguồn lực cần thiết cho việc nghiên cứu, phân tích và xây dựng chính sách. Thiếu các công cụ để thực hiện báo cáo đánh giá tác động như chưa chuẩn hóa quy trình, phương pháp và tiêu chí để thực hiện hoạt động đánh giá tác động kinh tế - xã hội của một dự án một cách có hiệu quả. Thiếu sự quan tâm, chỉ đạo sát sao và ý thức chịu trách nhiệm của lãnh đạo cơ quan đề xuất xây dựng và cơ quan chủ trì soạn thảo dự án VBQPPL.

Do vậy, cần nghiên cứu để có quy định hợp lý về thời điểm thực hiện báo cáo đánh giá tác động ở giai đoạn xây dựng chương trình hay khi soạn thảo VBQPPL, ở khâu đề xuất, đánh giá, quyết định chính sách hay ở khâu quy phạm hóa. Đơn giản hóa ở mức hợp lý nội dung của báo cáo đánh giá tác động. Đổi mới cách thức, quy trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL; quy định cơ chế kiểm tra, đánh giá chất lượng của Báo cáo đánh giá tác động. Nghiên cứu, phân loại VBQPPL cần hoặc không cần có hoạt động khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương.

Thảo Linh