Vướng mắc, khó khăn trong việc giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác Thi hành án
Thi hành án là hoạt động nhằm bảo đảm các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án được đưa ra thi hành kịp thời, có hiệu quả, bảo đảm tính nghiêm minh của các phán quyết và hiệu lực của quyền tư pháp. Bằng hoạt động thi hành án, công lý được thực thi trên thực tế, các quyền, lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức được bảo vệ; đồng thời, giáo dục thái độ tôn trọng pháp luật, tôn trọng quyền của người khác.
Thi hành án là một hoạt động đa dạng, gồm nhiều loại hình. Ở nước ta thi hành án gồm: thi hành án dân sự, thi hành án hình sự và thi hành án hành chính. Ba loại hình thi hành án hiện đang được giao cho các Bộ thuộc Chính phủ quản lý, tùy thuộc vào tính chất, đặc điểm của từng loại án được thi hành. Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX đề ra nhiệm vụ: “chuẩn bị các điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án”; đặt ra lộ trình thực hiện đến hết năm 2010.
Sau khi Nghị quyết được quán triệt, các cơ quan tư pháp và các cơ quan liên quan đã thể hiện trách nhiệm cao, nỗ lực rất lớn trong việc triển khai thực hiện chủ trương nêu trên. Đặc biệt hệ thống pháp luật về thi hành án đã được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc triển khai chủ trương này trên thực tế. Trong đó. Luật thi hành án hình sự 2008, Luật thi hành án dân sự 2008 và Luật tố tụng hành chính 2010 đã giao cho Bộ Công an giúp Chính phủ quản lý nhà nước về thi hành án hình sự; Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự và thi hành án hành chính.
Thực tiễn thi hành án từ năm 1993 đến nay, nhất là từ khi có Luật thi hành án dân sự năm 2008 và Luật thi hành án hình sự năm 2010 cho thấy, hoạt động thi hành án đã có nhiều tiến bộ, kết quả thi hành án ngày càng được nâng cao cả về số lượng và chất lượng. Hệ thống pháp luật về thi hành án hình sự ngày càng được hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý cần thiết, bảo đảm tính công khai, minh bạch trong thi hành án hình sự. Việc tổ chức lại hệ thống trại giam theo hướng trong mỗi trại có các loại phân trại, tổ chức cho phạm nhân được xem truyền hình, được liên hệ với gia đình bằng điện thoại, cho thăm gặp thường xuyên hơn, các chế độ ăn, mặc, ở… được bảo đảm đã giúp cho việc quản lý, cải tạo phạm nhân tốt hơn. Các bản án, quyết định của Tòa án các cấp đã được tổ chức thi hành nghiêm minh; công tác giáo dục, cảm hóa người chấp hành án phạt tù, người bị kết án tử hình và các hình phạt khác ngày càng có hiệu quả. Trong công tác thi hành án dân sự, hệ thống tổ chức cơ quan thi hành án được thiết lập từ trung ương đến địa phương, có cơ chế phối hợp trong lãnh đạo, chỉ đạo giữa Bộ Tư pháp với cấp ủy, chính quyền địa phương, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Công an đã tạo điều kiện cho việc giải quyết các tồn đọng, vướng mắc kịp thời; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng được quy định chặt chẽ, đảm bảo tốt hơn quyền khiếu nại, tố cáo của công dân; vị trí, vai trò, rách nhiệm và hiệu quả thi hành án dân sự được nâng lên. Trong lĩnh vực thi hành án hành chính, từ khi Luật tố tụng hành chính có hiệu lực thi hành, Bộ Tư pháp đã chỉ đạo các cơ quan thi hành án dân sự kiện toàn bộ phận chuyên môn triển khai thực hiện nhiệm vụ theo dõi, quản lý thi hành án hành chính. Cấp ủy, tổ chức đảng, ủy ban nhân dân các cấp đã quan tâm tăng cường chỉ đạo công tác thi hành án hành chính tại địa phương.
Hoạt động quản lý thi hành án đã có nhiều kết quả tích cực, khắc phục được nhiều nhược điểm của việc tổ chức và quản lý thi hành án trước đây. Tuy nhiên, trước yêu cầu cải cách tư pháp, chủ trương giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án hiện nay đang gặp phải nhiều vướng mắc, chưa đạt được kết quả như mong muốn. Điều này xuất phát bởi những nguyên nhân sau:
Một là, vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau, chưa thống nhất về vị trí, tính chất của hoạt động thi hành án. Quan điểm thứ nhất cho rằng, thi hành án là hoạt động tư pháp vì thi hành án là hoạt động bảo đảm cho bản án, quyết định của Tòa án được thực hiện trên thực tế. Việc Tòa án tuyên bản án, quyết định chưa phải là đã kết thúc hoạt động tư pháp, vì công lý chỉ thực sự được thực hiện khi bản án, quyết định của Tòa án được thi hành đầy đủ. Do đó, thi hành án phải là bộ phận không thể tách rời của hoạt động tư pháp. Quan điểm thứ hai cho rằng, thi hành án là hoạt động hành chính - tư pháp vì thi hành án chỉ là hoạt động thi hành các bản án, quyết định của Tòa án, không phải là hoạt động xét xử nên không phải là hoạt động tư pháp. Việc chưa xác định rõ vị trí, vai trò và tính chất của hoạt động thi hành án khiến việc tổ chức, quản lý và phân định thẩm quyền của công tác kiểm sát và thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động này còn chồng chéo, bỏ sót…
Hai là, pháp luật chưa xác định đúng vai trò, trách nhiệm của các Tòa án trong lĩnh vực thi hành án. Tòa án là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp, giữ vị trí trung tâm của hoạt động tư pháp, nhân danh Nhà nước phán quyết các vụ việc về hình sự, dân sự, hành chính và để bảo đảm việc chấp hành bản án, quyết định được nghiêm minh nhưng Tòa án lại không có thẩm quyền ra quyết định thi hành án đối với bản án, quyết định dân sự, hành chính do mình ban hành. Đối với thi hành án hình sự, tuy Tòa án có thẩm quyền ra quyết định thi hành án nhưng lại chưa quy định trình tự, thủ tục cụ thể cho việc theo dõi kết quả chấp hành án. Điều này dẫn đến việc Tòa án không nắm được tình hình và kết quả thi hành bản án, quyết định, không biết được những hạn chế, sai sót của bản án do tòa án tuyên nên không thể hiện hết trách nhiệm trong việc giải thích bản án và không kịp thời khắc phục những hạn chế, sai sót đó.
Ba là, hoạt động thi hành án rất đa dạng. Việc giao cho một cơ quan làm đầu mối giúp Chính phủ thống nhất quản lý tất cả các loại hình thi hành án sẽ không phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và tính chất của từng loại án phải thi hành. Ví dụ như công tác thi hành án hình sự luôn gắn liền với công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm, nhất là sự gắn kết giữa công tác tạm giữ, tạm giam với công tác thi hành án hình sự. Do vậy, việc quản lý công tác thi hành án nên xác định theo hướng Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án, nhưng giao cho một số Bộ, ngành chức năng giúp Chính phủ thực hiện quản lý từng loại hình thi hành án và Ủy ban nhân dân phối hợp với các bộ, ngành thực hiện việc quản lý thi hành án trên địa bàn.
Bốn là, bộ máy, tổ chức của cơ quan quản lý và tổ chức thi hành án hình sự nước ta vẫn ổn định, đang làm tốt chức năng, nhiệm vụ của mình nên sự thay đổi này cần phải cân nhắc thật kỹ cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn. Về mặt lý luận, hiện nay đều chưa làm rõ được tính ưu việt của việc chuyển giao cho cơ quan dân sự quản lý công tác thi hành án hình sự mà chỉ thuần thúy là phân công lại nhiệm vụ giữa các ngành. Trong khi đó, việc chuyển đổi công tác quản lý và tổ chức thi hành án hình sự sẽ tác động lớn đến hoạt động tư pháp, hành chính tư pháp, hệ thống pháp luật, đời sống xã hội, nhất là tình hình an ninh, trật tự và sẽ gây ra những xáo trộn rất tốn kém về ngân sách đầu tư cho xây dựng tổ chức bộ máy, biên chế cán bộ, cơ sở vật chất.
Như vậy, có thể thấy việc giao cho Bộ Tư pháp thống nhất quản lý công tác thi hành án đã được nêu trong Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị là một chủ trương lớn của Đảng nhưng đang gặp phải những vướng mắc không nhỏ cả về lý luận và thực tiễn. Ban Chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương đã tổ chức nhiều hội thảo, lấy ý kiến của nhiều chuyên gia, nhà khoa học pháp lý, người làm công tác thực tiễn về vấn đề này. Qua thảo luận cho thấy, để bảo đảm tính ổn định, phù hợp với tình hình trong nước và thế giới hiện nay, nhiều ý kiến đề nghị giữ ổn định mô hình quản lý thi hành án như hiện hành. Theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án, tiếp tục giao cho Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về thi hành án hình sự, giao Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về thi hành án dân sự và thi hành án hành chính.
Mặt khác, để tăng cường hiệu quả trong công tác quản lý thi hành án, cần xác định lại vị trí, thẩm quyền và trách nhiệm của Tòa án trong thi hành án dựa trên cơ sở trách nhiệm của Tòa án với tư cách là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, là trung tâm của hoạt động tư pháp, cần thiết lập một cơ chế pháp lý để bảo đảm tòa án không chỉ xét xử và ra các quyết định thi hành án mà còn phải có trách nhiệm theo dõi tình hình, kết quả thi hành và kịp thời khắc phục những sai sót trong các bản án, quyết định đó.
Ngoài ra, cần phân cấp mạnh hơn cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quản lý công tác thi hành án trên cơ sở xác định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong tổ chức, quản lý công tác thi hành án trong phạm vi địa phương. Việc quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân các cấp không làm ảnh hưởng đến việc thực hiện các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan thi hành án, bảo đảm tính độc lập của các cán bộ thi hành án trong hoạt động tư pháp của họ.
Phương Thảo
(Ban Nội chính Trung ương)