Chế định trách nhiệm người đứng đầu trong phòng, chống tham nhũng

    I. Tham nhũng
    Là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi⁽¹⁾. Do đó, có thể thấy trên thực tế, các đối tượng bị xử lý về hành vi tham nhũng chủ yếu là cán bộ, đảng viên sinh hoạt ở tổ chức đảng nhất định. Điều này đồng nghĩa với việc khi xem xét, xử lý người có hành vi tham nhũng bao gồm phải xem xét cả về Đảng và chính quyền. Vì vậy, bài viết đặt vấn đề tìm hiểu, nghiên cứu về “Chế định trách nhiệm người đứng đầu trong PCTN” bao gồm cả các quy định về trách nhiệm và xử lý trách nhiệm người đứng đầu trong PCTN trên cả phương diện Đảng và chính quyền.
    Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 (khóa X) xác định giải pháp quan trọng trong PCTN: “Thực hiện nghiêm quy định về xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra tham nhũng”. Kết luận 21-KL/TW ngày 25-5-2012 của Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) tiếp tục nhấn mạnh vai trò, trách nhiệm người đứng đầu cấp ủy, tổ chức đảng trong công tác PCTN. Luật PCTN năm 2005, tại Chương II, phòng ngừa tham nhũng đã dành Mục 5 quy định “Chế độ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng”. Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22-9-2006 và Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19-12-2013 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách (sau đây gọi là Nghị định 107 và Nghị định 211).
    Như vậy, có thể khẳng định, các văn bản của Đảng và Nhà nước về PCTN đã chú trọng xác định, quy định về trách nhiệm và xử lý trách nhiệm người đứng đầu, coi đây là một trong những giải pháp quan trọng trong công tác PCTN. Một số quốc gia trên thế giới cũng rất coi trọng việc xác định rõ trách nhiệm và xử lý trách nhiệm người đứng đầu. Chẳng hạn tại Trung Quốc, sách lược “đánh cả hổ lẫn ruồi” hiện nay đang quyết liệt được thực hiện, kiên quyết xử lý quan chức, kể cả quan chức cấp cao, nhất là những người đứng đầu các cơ quan, tổ chức của Đảng Cộng sản và chính quyền Trung Quốc có hành vi tham nhũng hoặc phải chịu trách nhiệm về hành vi tham nhũng của cán bộ, nhân viên dưới quyền gây ra. Việc xử lý nghiêm khắc trách nhiệm người đứng đầu, theo cách lý giải của Đảng Cộng sản, nhà cầm quyền Trung Quốc là để “làm gương” và “răn đe xã hội”. Hàn Quốc hiện đang rất thành công trong công tác PCTN, quốc gia này đã đúc kết 05 bí quyết PCTN, một trong các bí quyết đó là sự “gương mẫu, trong sạch và trách nhiệm” của người đứng đầu và quy trách nhiệm, xử lý nghiêm khắc người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị mình quản lý.
    Trong một số văn bản của Đảng đã đề cập đến khái niệm người đứng đầu. Chẳng hạn trong Hướng dẫn của Ủy ban Kiểm tra Trung ương (số 09-HD/UBKTTW, ngày 06-6-2013) thực hiện một số điều của Quy định số 181-QĐ/TW, ngày 30-3-2013 của Bộ Chính trị về xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm ghi rõ: Người đứng đầu là người chịu trách nhiệm cao nhất trong các tổ chức (cấp ủy, tổ chức đảng, cơ quan, đơn vị) trong lãnh đạo, chỉ đạo, tổ chứcthực hiện nhiệm vụ của các tổ chức đó theo chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Đối với các tổ chức hoạt động theo cơ chế tập thể, biểu quyết theo đa số (Ủy ban, Hội đồng quản trị, Hội đồng quản lý…) thì Chủ tịch được coi như là người đứng đầu, Phó Chủ tịch (chuyên trách hoặc không chuyên trách) được coi như là cấp phó của người đứng đầu. Cấp phó của người đứng đầu là người được phân công giúp người đứng đầu phụ trách lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý, tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức (cấp ủy, tổ chức đảng, cơ quan, đơn vị) phải chịu trách nhiệm như người đứng đầu về chức trách, nhiệm vụ được giao.
    Nghị định 107 tuy không đưa ra khái niệm người đứng đầu nhưng lại quy định rõ trách nhiệm trực tiếp và trách nhiệm liên đới của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách. Theo đó, trách nhiệm trực tiếp là trách nhiệm của người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị đối với hành vi tham nhũng của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ hoặc xảy ra trong lĩnh vực công tác, trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình trực tiếp quản lý, phụ trách. Trách nhiệm liên đới là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị đối với hành vi tham nhũng xảy ra trong lĩnh vực công tác, trong đơn vị do cấp phó của mình trực tiếp phụ trách; của người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị liên quan có người vi phạm trong trường hợp vụ, việc tham nhũng xảy ra liên quan đến nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị. Về phạm vi, Nghị định 107 áp dụng đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước và cơ quan, tổ chức, đơn vị khác có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước.

    II. Nội dung chế định trách nhiệm người đứng đầu trong PCTN
    Các văn bản của Đảng, Nhà nước xác định rõ: Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm thường xuyên tổ chức kiểm tra việc chấp hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của mình nhằm kịp thời phát hiện hành vi tham nhũng. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải chịu trách nhiệm về việc để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải chịu trách nhiệm trực tiếp về việc để xảy ra hành vi tham nhũng của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ.
    Cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải chịu trách nhiệm trực tiếp về việc để xảy ra hành vi tham nhũng trong lĩnh vực công tác và trong đơn vị do mình trực tiếp phụ trách. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải chịu trách nhiệm liên đới về việc để xảy ra hành vi tham nhũng trong lĩnh vực công tác và trong đơn vị do cấp phó của mình trực tiếp phụ trách. Người đứng đầu đơn vị trực thuộc cơ quan, tổ chức phải chịu trách nhiệm trực tiếp về việc để xảy ra hành vi tham nhũng trong đơn vị do mình quản lý. Trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được loại trừ trong trường hợp họ không thể biết được hoặc đã áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được xem xét miễn hoặc giảm trách nhiệm pháp lý nếu đã thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn, khắc phục hậu quả của hành vi tham nhũng; xử lý nghiêm minh, báo cáo kịp thời với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về hành vi tham nhũng.
    Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi phải chịu trách nhiệm trực tiếp về việc để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách thì bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi phải chịu trách nhiệm liên đới về việc để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách thì bị xử lý kỷ luật. Điều 12 Nghị định 211 quy định: “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ và tương đương; Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nếu để xảy ra vụ việc, vụ án tham nhũng đặc biệt nghiêm trọng, gây ảnh hưởng xấu về chính trị, kinh tế, xã hội thuộc phạm vi quản lý của Bộ, ngành, địa phương mình thì phải chịu trách nhiệm và bị xử lý theo quy định của pháp luật hiện hành”. Quy định này là cơ sở để áp dụng pháp luật xử lý trách nhiệm người đứng đầu; đồng thời xác định trách nhiệm chính trị của người đứng đầu Bộ, ngành, địa phương trong trường hợp để xảy ra vụ, việc tham nhũng đặc biệt nghiêm trọng, gây ảnh hưởng xấu về chính trị, kinh tế, xã hội.

    III. Xử lý người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị
    Năm 2009, xử lý trách nhiệm 149 người đứng đầu, trong đó, 50 người bị khiển trách, 58 người bị cảnh cáo, 25 người bị cách chức, xử lý hình sự 13 người. Năm 2010, xử lý trách nhiệm 84 trường hợp người đứng đầu, khiển trách 37 người, cảnh cáo 13 người, cách chức 15 người, xử lý hình sự 19 người. Năm 2011, xử lý trách nhiệm 67 người đứng đầu, trong đó xử lý khiển trách 34 người, cảnh cáo 16 người, cách chức 14 người, xử lý hình sự 03 người. Năm 2012, xử lý trách nhiệm 44 người đứng đầu, trong đó xử lý kỷ luật 31 người, xử lý hình sự 09 người. Trong năm 2013, đã có 41 trường hợp người đứng đầu bị xử lý do thiếu trách nhiệm để xảy ra tham nhũng, trong đó, có 4 người đã bị xử lý hình sự, 33 người đã bị xử lý kỷ luật hành chính, 04 trường hợp khác đang được các cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý (giảm 14% so với cùng kỳ năm trước)⁽²⁾. Tóm lại, trong 05 năm qua, các cơ quan chức năng đã xử lý trách nhiệm 385 người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng; trong đó xử lý hình sự 48 người, xử lý kỷ luật 337 người.
    Qua số liệu trên cho thấy, số lượng người đứng đầu bị xử lý trách nhiệm khi để xảy ra tham nhũng các năm đều giảm, năm sau ít hơn năm trước; trong khi đó số vụ án, bị can bị xử lý hằng năm đều tăng, giai đoạn 2007-2010, số vụ án, bị can phạm các tội về tham nhũng bình quân hằng năm là 292 vụ/630 bị can, giai đoạn 2011-2013 con số này là 310 vụ/790 bị can⁽³⁾. Điều này cho thấy việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu chưa triệt để, chưa tương xứng với tình hình thực tiễn đặt ra. Việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng chưa đạt yêu cầu và còn tình trạng nhầm lẫn giữa việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng với việc xử lý người đứng đầu do trực tiếp thực hiện hành vi tham nhũng. Bên cạnh đó, quy định về trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý trách nhiệm người đứng đầu còn nhiều vướng mắc, cần sửa đổi cho phù hợp.
    Trên thực tế còn có biểu hiện không nghiêm minh trong việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu để xảy ra tham nhũng. Qua khảo sát thực tế cho thấy hầu hết mới chỉ xử lý trách nhiệm một số trường hợp người đứng đầu có liên đới hoặc đồng phạm với người có hành vi tham nhũng; một số nơi cấp ủy, chính quyền địa phương còn né tránh, nể nang trong việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu để xảy ra tham nhũng⁽⁴⁾.
    Mặt khác, còn một số khó khăn, vướng mắc trong việc xem xét, xử lý trách nhiệm người đứng đầu, như việc hiện nay Quốc hội chưa ban hành Luật công vụ, trong đó xác định cụ thể phạm vi trách nhiệm của từng vị trí công tác, người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức. Trong các văn bản pháp quy của Quốc hội, văn bản quy định và hướng dẫn thực hiện của Chính phủ chưa có quy định khái niệm về người đứng đầu.
    Chẳng hạn khi có hành vi tham nhũng xảy ra ở một bộ, ngành thì người đứng đầu được xác định là Trưởng phòng, Vụ trưởng, Cục trưởng, Tổng cục trưởng hay Bộ trưởng; tương tự như vậy ở địa phương khi có một hành vi tham nhũng xảy ra thì người đứng đầu là ai và trách nhiệm của từng vị trí quản lý đến đâu chưa được làm rõ.

    IV. Một số kiến nghị
    Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) đánh giá công tác PCTN vẫn chưa đạt yêu cầu và mục tiêu đề ra là ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng, trong đó xác định nguyên nhân cơ bản của hạn chế, yếu kém này là: Không ít cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền và người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chưa thực hiện tốt trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo công tác PCTN. Vai trò của nhiều chi bộ, tổ chức cơ sở đảng còn mờ nhạt; một số cán bộ lãnh đạo, quản lý ở các cấp, các ngành, kể cả cấp Trung ương chưa nêu gương về đạo đức, lối sống, giảm sút sức chiến đấu và thiếu kiên quyết PCTN. Do đó, phát huy vai trò của người đứng đầu, xử lý nghiêm trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng là một trong những giải pháp quan trọng, căn cơ nhằm nâng cao hiệu quả công tác PCTN trong giai đoạn hiện nay. Từ thực trạng xử lý trách nhiệm người đứng đầu nêu trên, chúng tôi xin kiến nghị, đề xuất một số nội dung sau:
    1. Thống nhất nhận thức về khái niệm người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong “chế định trách nhiệm người đứng đầu trong PCTN”. Về Đảng, người đứng đầu là Bí thư Đảng ủy, Bí thư Ban cán sự đảng, Bí thư đảng đoàn (gọi chung là Bí thư cấp ủy). Đảng viên thuộc tổ chức đảng do cấp ủy đó quản lý trực tiếp, bị xử lý về hành vi tham nhũng thì Bí thư cấp ủy đó phải chịu trách nhiệm (trực tiếp hoặc liên đới) và bị xử lý theo quy định của Đảng. Trường hợp đảng viên có hành vi tham nhũng là cấp ủy viên hoặc không phải là cấp ủy viên nếu thuộc diện Đảng ủy cấp trên trực tiếp quản lý thì người đứng đầu phải chịu trách nhiệm ở đây là Bí thư đảng ủy cấp trên đó. Về chính quyền, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được hiểu là người có thẩm quyền quản lý trực tiếp người có hành vi tham nhũng bị xử lý theo cấp quản lý nhà nước đối với từng bộ, ngành, địa phương.
    Ví dụ, Cục trưởng Cục X, thuộc Bộ Y có cán bộ, công chức, nhân viên thuộc quyền quản lý trực tiếp bị xử lý về hành vi tham nhũng thì người đứng đầu bị xử lý trách nhiệm ở đây chính là Cục trưởng Cục X (trường hợp dưới cấp Cục có các phòng, ban trực thuộc, tùy theo quy định về cấp cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý nhà nước của Bộ, ngành thì người đứng đầu được xác định là Trưởng phòng, ban trực tiếp quản lý người có hành vi tham nhũng đó). Trường hợp Cục trưởng Cục X có hành vi tham nhũng thì người đứng đầu bị xử lý trách nhiệm ở đây chính là Bộ trưởng Bộ Y (nếu có cấp Tổng cục thì người đứng đầu trong trường hợp này là Tổng cục trưởng). Nói tóm lại, người đứng đầu và người có hành vi tham nhũng ở đây, xem xét dưới góc độ “chế định trách nhiệm người đứng đầu trong PCTN” có mối quan hệ trực tiếp (về mặt đảng hoặc chính quyền hoặc cả hai) về lãnh đạo, quản lý, điều hành và chấp hành, thực thi nhiệm vụ theo quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, nội quy, quy chế, quy định của cơ quan, tổ chức, đơn vị.

    2. Đề nghị Ban Bí thư Trung ương Đảng có quy định thống nhất, cụ thể về xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, tổ chức đảng khi đảng viên thuộc diện mình quản lý trực tiếp có hành vi tham nhũng bị xử lý. Việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, tổ chức đảng dựa trên quy định của Điều lệ Đảng và hệ thống các quy định của Đảng về xử lý đảng viên vi phạm.

    3. Các cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền và người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực sự coi trọng công tác PCTN là một nhiệm vụ trọng tâm, thường xuyên và tập trung lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện. Gắn việc thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 (khóa X) với việc thực hiện Nghị quyết Trung ương 4 (khóa XI) “Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay”. Tiếp tục quán triệt, thực hiện Quy định số 101-QĐ/TW ngày 07-6-2012 của Ban Bí thư về trách nhiệm nêu gương của cán bộ, đảng viên, nhất là cán bộ lãnh đạo chủ chốt các cấp: “Đi đầu trong đấu tranh phòng, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí; sẵn sàng nhận và chịu trách nhiệm khi tổ chức, cơ quan, đơn vị do mình phụ trách xảy ra tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và quyết tâm sửa chữa, khắc phục”.

    4. Tăng cường công tác kiểm tra của Đảng nhằm phát hiện, xử lý tham nhũng, tập trung vào việc kiểm tra trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, tổ chức đảng. Phải làm cho người đứng đầu cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền các cấp nhận thức rõ trách nhiệm và phải cam kết về sự liêm khiết và kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng. Cơ quan kiểm tra của Đảng phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chức năng PCTN của Nhà nước để kiểm tra, giám sát, phát hiện, xử lý kịp thời và công khai kết quả xử lý tổ chức, cán bộ, đảng viên có vi phạm. Kiểm tra, rà soát, đánh giá vai trò, trách nhiệm của cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền và người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong công tác PCTN.

    5. Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các quy định của pháp luật về xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; trước hết tập trung nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, quy định rõ khái niệm, trường hợp, trách nhiệm, thẩm quyền, quy trình, thủ tục xử lý trách nhiệm người đứng đầu trong Nghị định 107 và Nghị định 211 của Chính phủ.

    6. Đề nghị các cơ quan kiểm tra, thanh tra, điều tra, truy tố, xét xử trong quá trình thực thi nhiệm vụ cần tập trung làm rõ trách nhiệm, xử lý, kiến nghị xử lý, phối hợp xử lý nghiêm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách.

ThS. Nguyễn Xuân Trường
(Ban Nội chính Trung ương)