Một số bất cập trong quy định về thu hồi đất trong Luật đất đai 2013

    Trong gần 4 năm tổ chức thi hành Luật đất đai 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được một số kết quả quan trọng, trong đó chính sách về thu hồi đất đã có nhiều điểm mới, khắc phục được một số bất cập của Luật đất đai 2003, bảo đảm tốt hơn quyền lợi của người có đất bị thu hồi. 

 

    Mặc dù vậy, vẫn tồn tại nhiều bất cập trong quá trình thu hồi đất. Những tồn tại này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ các quy định của Luật đất đai về thu hồi đất chưa phù hợp, nguyên nhân khác từ quá trình tổ chức, triển khai thi hành các quy định về thu hồi đất trên thực tế còn tồn tại nhiều rủi ro, mâu thuẫn lợi ích dẫn đến tranh chấp đất đai…

 

    Theo Luật đất đai năm 2013, thu hồi đất được quy định cụ thể trong 11 điều (từ Điều 61 đến Điều 73, trừ Điều 72 - trưng dụng đất) của Mục 1 Chương VI. Theo đó, các trường hợp Nhà nước thu hồi đất bao gồm:

 

    + Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61 Luật đất đai).

 

    + Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (Điều 62), gồm: (1) Dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; (2) Dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư; (3) Các trường hợp do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua.

 

    + Thu hồi đất do vi phạm (Khoản 1 Điều 64); trong đó quy định việc thu hồi đất do vi phạm tiến độ sử dụng đất không bồi thường, hỗ trợ sau khi đã gia hạn tiến độ sử dụng thêm 24 tháng.

 

    + Thu hồi đất do chấm việc sử dụng đất theo quy định của pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 65).

 

    - Thẩm quyền thu hồi đất quy định tại Điều 66 Luật đất đai, phân cấp mạnh cho địa phương, trong đó đã phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thu hồi đất trong trường hợp đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư và đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam. Đặc biệt, trong trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện thì UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất.

 

    - Các trường hợp không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất thì nhà đầu tư tự thỏa thuận để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (Điều 73 Luật đất đai).

 

    Như vậy, có thể thấy, Điều 61 và Điều 62 Luật đất đai quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và để phát triển kinh tế -  xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo hướng thu hẹp các trường hợp Nhà nước thu hồi đất so với Luật đất đai 2003. Ngoài ra, Điều 70 Luật đất đai 2013 quy định về cưỡng chế thu hồi đất nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc cưỡng chế, đồng thời hạn chế sự tùy tiện trong tổ chức thực hiện.

 

    Qua một thời gian áp dụng các quy định nêu trên vào thực tế cho thấy, mặc dù đã đạt được một số kết quả nhất định, song những vướng mắc trong công tác thu hồi đất trên thực tế vẫn phát sinh, cụ thể như sau:

 

    - Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng tại một số địa phương còn chậm, nhất là các dự án thực hiện thu hồi đất, bồi thường trong giai đoạn thay đổi cơ chế, chính sách. Một số dự án lớn thực hiện kéo dài đã nhiều năm nhưng chưa hoàn thành, vừa ảnh hưởng đến tiến độ của dự án đầu tư, ảnh hưởng đến đời sống của người dân, vừa tác động không tốt đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội.

 

    - Việc thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai rất khó khăn, nhất là các dự án đã được giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa đất vào sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng. Tình trạng dự án Nhà nước đã giao đất, cho thuê đất nhưng chậm đưa đất vào sử dụng vẫn còn xảy ra, gây lãng phí nguồn lực đất đai; quy định chuyển sang thuê đất của các tổ chức sự nghiệp công lập vẫn chưa được các địa phương nghiêm túc thực hiện⁽¹⁾.

 

    - Chưa kiểm soát chặt chẽ được việc sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư tại các vị trí xung yếu, chiến lược về quốc phòng, an ninh và quyết định đối với việc sử dụng đất của các dự án có tầm quan trọng quốc gia.

 

    - Trên thực tế, cơ chế thu hồi, tạo quỹ đất sạch để đấu giá, tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước thông qua hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất chưa được tổ chức thực hiện tốt. Một mặt là do các địa phương chưa thực sự quan tâm, mặt khác, quy định của Luật về cơ chế này chưa đủ rõ, khó thực hiện vì các trường hợp thu hồi đất tại Điều 62 hầu hết là dự án lớn, trong khi những quỹ đất nhỏ lẻ, xen kẹt trong đô thị, các khu vực lợi thế thương mại lại không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất theo quy định để có thể khai thác được.

 

    - Quy định nhà đầu tư tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (Điều 73) thực hiện còn khó khăn do chưa có cơ chế để xử lý đối với các trường hợp chưa thỏa thuận được.

 

    Bên cạnh đó, quy định thu hồi đất do vi phạm đối với một số trường hợp triển khai thực hiện còn gặp khó khăn trên thực tế như: (i) Thu hồi đất trồng cây hàng năm không được sử dụng 12 tháng liên tục, đất trồng cây lâu năm không sử dụng trong 18 tháng liên tục, đất trồng rừng không sử dụng trong 24 tháng liên tục (điểm h khoản 1 Điều 64); (ii) Thu hồi đất đối với dự án đầu tư đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất mà không sử dụng 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ ngày bàn giao đất trên thực địa (điểm i khoản 1 Điều 64).

 

    Để khắc phục những bất cập nêu trên, đẩy mạnh việc khai thác nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế xã hội của đất nước, tháo gỡ khó khăn vướng mắc trong công tác tiếp cận đất đai để thực hiện các dự án đầu tư, cần thiết phải sửa đổi các quy định về thu hồi đất trong Luật đất đai năm 2013, cụ thể như sau:

 

    Một là, bổ sung vào Điều 62 quy định cụ thể về thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để tạo quỹ đất; trong đó quy định về:

 

    Các trường hợp thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để khai thác quỹ đất (trong đó bao gồm các trường hợp: (i) Thu hồi đất của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nước trong trường hợp rà soát, sắp xếp đất đai, đặc biệt là tại các vị trí có lợi thế và khả năng sinh lợi cao; (ii) Thu hồi đất theo phương án di dời các cơ sở sản xuất, kinh doanh, các trụ sở cơ quan ra khỏi đô thị… 

 

    Cơ chế, chế tài để đảm bảo khai thác hiệu quả quỹ đất phụ cận các công trình kết cấu hạ tầng theo quy hoạch.

 

    Hai là, bổ sung một số trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, đặc biệt là thu hồi đất để thực hiện dự án có vốn đầu tư nước ngoài.

 

    Ba là, quy định cho phép các trường hợp thuộc diện thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng mà thực hiện giao đất, cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng, nếu có nhu cầu thì được thực hiện theo cơ chế tự thỏa thuận với người sử dụng đất.

 

    Bốn là, sửa đổi, bổ sung quy định cơ chế thu hồi đất do vi phạm, đặc biệt là vi phạm về tiến độ sử dụng đất theo hướng đơn giản và dễ tổ chức thực hiện hơn trên thực tế, sử dụng biện pháp kinh tế (đánh thuế, phạt tiền nặng) thay cho biện pháp hành chính thu hồi đất và không bồi thường, hỗ trợ về đất và tài sản.

 

    Năm là, bổ sung quy định về cơ chế xử lý đối với trường hợp nhà đầu tư không thỏa thuận được với chủ sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn quyền sử dụng đất để thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh.

(1) Kết quả kiểm kê đất đai năm 2014, cả nước còn 2.795 tổ chức kinh tế đang sử dụng 655.056 ha đất tại 36 tỉnh, thành phố được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất mà chưa chuyển sang thuê đất theo quy định; trong đó có 1.369 doanh nghiệp nhà nước sử dụng 100.113 ha đất, 113 hợp tác xã sử dụng 335.881 ha đất và 413 tổ chức khác đang sử dụng 219.062 ha đất.