Một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác kê khai, kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong thời gian tới

 

    1. Đặt vấn đề

 

    Việc Bộ Chính trị ban hành Quy định số 85-QĐ/TW ngày 23-5-2017 về kiểm tra, giám sát việc kê khai tài sản của cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư quản lý, thể hiện tinh thần nêu gương và yêu cầu nêu gương đối với cán bộ cấp cao trong công tác kê khai và kiểm tra, giám sát việc kê khai tài sản. Tuy nhiên, về mặt pháp luật, cho đến nay chưa có văn bản pháp lý nào quy định đặc thù và chi tiết để điều chỉnh về việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Trong pháp luật hiện hành mới chỉ có Luật PCTN xác định về mặt nguyên tắc sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật về kê khai, kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn (Điều 53 của Luật PCTN quy định: Chính phủ trình Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn).

 

    Qua nghiên cứu một số văn bản pháp luật (Luật PCTN, Luật thuế thu nhập cá nhân;…), có thể hiểu kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là tổng thể các biện pháp, cách thức mà Nhà nước sử dụng để biết được biến động về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; qua đó, giúp phát hiện, ngăn chặn, thu hồi tài sản do tham nhũng mà có hoặc tài sản, thu nhập không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp (tài sản bất minh). Tuy nhiên, các quy định còn có những hạn chế và gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện. Hay nói cách khác, các quy định hiện hành về minh bạch tài sản, thu nhập chủ yếu tập trung vào việc kiểm soát tài sản của những người thuộc diện phải kê khai, phần về kiểm soát thu nhập chưa được quy định cụ thể.

 

    Trên bình diện quốc tế, nhiều văn kiện, công ước, đặc biệt là Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng, đã đề cập đến minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập. Khoản 5 Điều 8 Công ước này yêu cầu các quốc gia thành viên “khi thích hợp và phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên nỗ lực thiết lập các biện pháp và cơ chế yêu cầu công chức báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ”.

 

    Đồng thời, khoản 5 Điều 52 Công ước quy định: “Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét việc thiết lập, căn cứ vào pháp luật quốc gia, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với nhóm công chức nhất định và quy định chế tài thích hợp đối với việc không chấp hành. Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẻ những thông tin này với các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, đòi và thu hồi những tài sản có được do phạm những tội quy định trong Công ước này”.

 

    2. Một số hạn chế, bất cập trong kê khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

 

    Thứ nhất, thực tiễn cho thấy, thu nhập ngoài lương của người có chức vụ, quyền hạn, tăng lên và được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau. Việc kiểm soát thu nhập bằng thuế thu nhập cá nhân còn có những hạn chế. Thực tế cho thấy, các cá nhân có thu nhập chưa tự giác kê khai và nộp thuế theo quy định của pháp luật, các cơ quan chức năng chưa có biện pháp hữu hiệu nhằm phát hiện, xử lý vi phạm trong trường hợp không kê khai hoặc kê khai không trung thực.

 

    Thứ hai, phạm vi các đối tượng kê khai tài sản, thu nhập quá rộng dẫn đến việc khó quản lý, khó kiểm soát và khai thác, sử dụng các dữ liệu về tài sản, thu nhập; ngoài ra, còn dẫn đến việc tạo sự ép và phân tán năng lực thực hiện của các cơ quan có thẩm quyền và tính hình thức trong việc thực hiện. Trong khi đó, đối tượng quan trọng cần phải kê khai, kiểm soát là người có chức vụ, quyền hạn lại chưa được coi trọng đúng mức và có các quy định pháp lý đặc thù, thiếu sự tập trung nguồn lực cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của đối tượng này.

 

    Thứ ba, quy định về thẩm quyền ra quyết định xác minh tài sản chưa phù hợp khi chỉ giao cho người có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập có quyền quyết định xác minh. Trong khi đó, người có chức vụ, quyền hạn thường là lãnh đạo của cơ quan, tổ chức; do vậy, có thể dẫn đến việc thiếu khách quan trong việc có quyết định xác minh tài sản liên quan đến họ hay không.

 

    Thứ tư, quy định về các căn cứ xác minh tài sản, thu nhập còn cứng nhắc và chưa linh hoạt cho các mục tiêu PCTN nói chung, đặc biệt là chưa tạo sự chủ động cho các cơ quan trong phát hiện dấu hiệu tham nhũng như việc xác minh tài sản ngẫu nhiên hoặc theo phương pháp quản lý rủi ro để phát hiện tham nhũng. Đồng thời, cũng chưa có cơ chế bắt buộc người có nghĩa vụ kê khai phải tự chứng minh tính hợp pháp của tài sản mà người đó không kê khai và cơ chế thu hồi đối với tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp đó. Về trách nhiệm, pháp luật cũng chỉ mới quy định đối với việc chậm kê khai tài sản, thu nhập hoặc kê khai không đúng thì bị xử lý như áp dụng hình thức khiển trách, cảnh cáo đối với người kê khai chậm hoặc một hình thức khác nặng hơn như cách chức, bãi nhiệm, hạ bậc lương…

 

    Thứ năm, một nguyên nhân quan trọng khác khiến cho việc kiểm soát thu nhập còn nhiều hạn chế là nền kinh tế Việt Nam vẫn chủ yếu sử dụng tiền mặt. Hình thức thanh toán không dùng tiền mặt đã được quy định và triển khai thực hiện trong chi trả lương và các khoản phụ cấp. Tuy nhiên, lượng tiền trong các giao dịch này chỉ chiếm tỷ lệ thấp trong tổng giao dịch của nền kinh tế; trong khi, lượng tiền trong các giao dịch kinh tế, dân sự khác chiếm tỷ lệ cao hơn thì hầu như lại được thực hiện theo phương thức thanh toán bằng tiền mặt.

 

    Thứ sáu, các quy định về việc tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng còn có những nội dung chưa chặt chẽ, hình thức, không có tính khả thi và thiếu chế tài xử lý vi phạm. Quy định về trình tự báo cáo, nộp lại quà, nhất là đối với quà tặng bằng hiện vật rườm rà, phức tạp, khó thực hiện, không khuyến khích các cơ quan, cá nhân thực hiện; chưa có chế tài xử lý nghiêm vi phạm quy định về tặng quà, nhận quà; ranh giới giữa quà tặng và tài sản hối lộ khó phân biệt dẫn đến khó khăn cho việc xử lý và kiểm soát. Bên cạnh đó, việc triển khai thực hiện còn thiếu nghiêm túc, không mang lại hiệu quả thiết thực.

 

    Thứ bảy, thiếu một cơ chế đồng bộ nhằm kiểm soát có hiệu quả thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Trước yêu cầu của công tác PCTN, vấn đề đặt ra là cần thực hiện việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Việc kiểm soát cần được thực hiện trước hết trên cơ sở tạo một cơ chế đồng bộ và có sự kết nối giữa các phương thức hiện nay như về minh bạch tài sản, thu nhập, về nộp thuế thu nhập cá nhân, về thanh toán không dùng tiền mặt và quy định về việc nhận quà tặng và nộp lại quà tặng. Bên cạnh đó, cần có sự kết nối giữa các phương thức trên trong việc giám sát, phát hiện và xác minh các khoản thu nhập có nguồn gốc bất hợp pháp của người có chức vụ, quyền hạn.

 

    3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả việc kê khai, kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

 

    Thứ nhất, Nghị quyết số 04-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng đã chỉ rõ: “Thực hiện nghiêm việc kê khai tài sản, thu nhập theo quy định; xây dựng và hoàn thiện cơ chế giải trình và giám sát việc tăng giảm tài sản của cán bộ, đảng viên. Cơ quan đề xuất đề bạt, bổ nhiệm cán bộ phải tiến hành thẩm định, xác minh, đánh giá tính trung thực của việc kê khai tài sản, thu nhập và công khai theo quy định”.

 

    Việc Bộ Chính trị ban hành Quy định số 85-QĐ/TW ngày 23-5-2017 về kiểm tra, giám sát việc kê khai tài sản của cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư quản lý, thể hiện tinh thần nêu gương và yêu cầu nêu gương đối với cán bộ cấp cao trong công tác kê khai và kiểm tra, giám sát việc kê khai tài sản. Để thực hiện có hiệu quả công việc khó, phức tạp, nhạy cảm này, cần sự thống nhất trong nhận thức và sự chấp hành nghiêm túc của tất cả cán bộ thuộc diện điều chỉnh của Quy định. Khi được kiểm tra, giám sát, cán bộ có nghĩa vụ kê khai tài sản phải báo cáo đầy đủ, trung thực, kịp thời việc kê khai tài sản; giải trình, cung cấp đầy đủ các thông tin liên quan,...

 

    Thứ hai, thiết lập khuôn khổ pháp lý phù hợp để kiểm soát tài sản của người có chức vụ, quyền hạn. Yêu cầu đặt ra là cần phải nghiên cứu, xây dựng một văn bản pháp luật riêng về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, theo đúng quy định của Luật PCTN năm 2005. Luật này cần bảo đảm các nguyên tắc chính như các quy định có thể hạn chế được quyền cá nhân của công dân khi họ tham gia với tư cách là cán bộ, công chức; có phạm vi điều chỉnh rộng, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc xây dựng hệ thống các quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập vì vấn đề này liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau như thuế, tài chính, hình sự.

 

    Thứ ba, không xây dựng quy định thống nhất cho tất cả các đối tượng chịu sự kiểm soát, mà thiết lập quy định riêng cho từng loại đối tượng; trong đó, đặc biệt chú trọng người có chức vụ, quyền hạn. Hiện vẫn còn nhiều tranh luận giữa việc xây dựng một hệ thống các quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập áp dụng chung cho tất cả các ngành, gồm lập pháp, hành pháp, tư pháp và cho tất cả các công chức từ bộ trưởng đến công chức thường, với việc quy định riêng theo phân cấp trách nhiệm, thẩm quyền. Thực tế, nhiều quốc gia đã thiết lập các quy định chuyên biệt về kiểm soát tài sản, thu nhập cho từng nhóm đối tượng công chức và phân loại theo nhóm ngành, lĩnh vực. Vì vậy:

 

    - Tài sản và thu nhập của cán bộ được bầu cần phải được công bố rộng rãi trước công chúng. Việc kê khai tài sản, thu nhập chịu điều chỉnh của quy chế về bầu cử và hành vi kê khai không trung thực phải chịu sự trừng phạt thích đáng. Điều này có thể đạt được thông qua các quy định về kiểm tra, giám sát tập thể.

 

    - Các công chức cao cấp, gồm bộ trưởng và công chức được bổ nhiệm khác cũng có thể được điều chỉnh bởi quy định riêng và tài sản, thu nhập đòi hỏi phải được công bố rộng rãi.

 

    - Việc kiểm soát thông tin về tài sản, thu nhập của người thân thích của người có chức vụ, quyền hạn cũng không cần áp dụng đối với tất cả các cán bộ, công chức thuộc diện kiểm soát mà nên tập trung vào nhóm cán bộ, công chức cao cấp, có ảnh hưởng lớn đối với kinh tế, chính trị của đất nước hoặc từng ngành, lĩnh vực, địa phương; trong đó, có người có chức vụ, quyền hạn.

 

    Đồng thời, thực tiễn ở các quốc gia cho thấy, việc xác định đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập và kiểm soát ở mức độ nào đối với công chức phụ thuộc vào cấp chức vụ và trách nhiệm của công chức. Trong khi các thành viên chính phủ và những công chức giữ chức vụ cao cấp chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập chặt chẽ thì những công chức cấp thấp hơn có thể chịu kiểm soát ít hơn.

 

    Thứ tư, quy định thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong việc xác minh bản kê khai thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, theo định kỳ hoặc đột xuất. Cơ quan tiến hành việc xác minh thu nhập có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước liên quan thực hiện các biện pháp cần thiết để ngăn chặn việc che dấu thông tin, tẩu tán tài sản hoặc cản trở, can thiệp trái pháp luật vào hoạt động kiểm tra, xác minh. Việc xác minh có thể sử dụng một số nghiệp vụ điều tra nhằm làm rõ các khoản thu nhập có dấu hiệu bất minh.

 

    Thứ năm, tiến hành xác minh nội dung kê khai tài sản, thu nhập theo xác suất với một tỷ lệ nhất định. Về điểm này có thể tham khảo gợi ý trong nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới và Cơ quan Phòng, chống ma túy và tội phạm của Liên hợp quốc (UNODC), bao gồm: Ưu tiên xác minh tờ khai của các quan chức cao cấp; Ưu tiên xác minh tờ khai của một số cơ quan nhất định (thường là hoạt động trong lĩnh vực được coi là nhạy cảm, dễ có cơ hội tham nhũng); Ưu tiên xác minh tờ khai của những công chức theo một số chức trách nhất định (vị trí công tác);...

 

    Thứ sáu, về xác minh nội dung kê khai có một số phương pháp sử dụng để giám sát những thay đổi đáng ngờ về tài sản và bảo đảm rằng mức thu nhập, tài sản được kê khai phù hợp với thu nhập hợp pháp của người có chức vụ, quyền hạn, cũng như không có dấu hiệu nào cho thấy tồn tại các xung đột lợi ích tiềm tàng hay thực tế. Những phương pháp này là: (a) Kiểm tra từng tờ khai về tính nhất quán nội tại trong nội dung; (b) đối chiếu các tờ khai để theo dõi thay đổi theo từng thời điểm; (c) kiểm tra chéo nội dung kê khai với các nguồn, cơ sở dữ liệu bên ngoài (thông tin đất đai, xe cộ, thuế, ngân hàng v.v…); (d) phân tích nội dung kê khai để phát hiện các điểm không phù hợp có thể có (hay mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân và nhiệm vụ công); (e) tiến hành kiểm tra mức sống (nhằm xác minh xem mức sống có phù hợp với thu nhập đã kê khai hay không).

 

    Xác minh tính chính xác của tờ khai bằng cách kiểm tra chéo nội dung kê khai về thu nhập, tài sản đối với các nguồn dữ liệu như thông tin về đất đai, xe cộ, tài sản đăng ký, hay thông tin ngân hàng, thuế, phải dựa trên việc những nguồn thông tin đó sẵn có, truy cập được và đáng tin cậy hay không. Một phương án khác là đánh giá thông tin ngân hàng, thuế của đối tượng để đối chiếu với nội dung kê khai, Ngoài ra, cần lựa chọn các tờ khai để ưu tiên xác minh: Ưu tiên xác minh tờ khai của các quan chức cao cấp; Ưu tiên xác minh tờ khai của các công chức thuộc một số cơ quan nhất định; Ưu tiên xác minh tờ khai của những công chức theo một số chức trách nhất định; Chọn đối tượng xác minh là những tờ khai đã phát hiện dấu hiệu “báo động”; Xác minh tờ khai của những công chức có đơn thư khiếu nại vi phạm; Tiến hành xác minh ngẫu nhiên một số tờ khai.

 

    Thứ bảy, cần hoàn thiện hệ thống pháp luật hình sự, hành chính, cán bộ, công chức và dân sự để bảo đảm xử lý được người có chức vụ, quyền hạn, có hành vi kê khai gian dối và thu hồi được tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp cũng như có cơ chế xử lý hình sự đối với hành vi làm giàu bất hợp pháp. Quy định các biện pháp chế tài cụ thể, bảo đảm tính khả thi đối với các hành vi vi phạm quy định của pháp luật về kê khai, giải trình, xác minh thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Đối với các khoản thu nhập không kê khai hoặc kê khai không đầy đủ bị phát hiện, khi có yêu cầu giải trình nguồn gốc mà không giải trình được thì được xem là các khoản thu nhập bất hợp pháp, đồng thời chuyển hồ sơ vi phạm cho cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý. Xem xét quy định tội làm giàu bất hợp pháp trong Bộ luật hình sự.

 

    Thứ tám, quá trình kiểm tra, giám sát việc kê khai tài sản của người có chức vụ, quyền hạn, các cơ quan liên quan cần phối hợp đồng bộ, chặt chẽ, bài bản, thường xuyên, để nâng cao chất lượng kiểm tra, giám sát; có cơ chế phát huy vai trò đồng hành của báo chí để phát hiện, phản ánh những việc làm chưa đúng, chưa trung thực của cán bộ. Tăng cường sự giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội và nhân dân đối với cán bộ và công tác cán bộ, nhất là trong việc kê khai tài sản.

 

    Thứ chín, xây dựng cơ sở dữ liệu tích hợp thông tin về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Nghiên cứu xây dựng cơ sở dữ liệu về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn từ khi được bầu cử, tuyển dụng, bổ nhiệm đến 5 năm sau khi người có chức vụ, quyền hạn nghỉ hưu với các nội dung

thông tin gồm: Thông tin kê khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; thông tin về thu nhập từ ngân sách nhà nước; thông tin về thu nhập chịu thuế thu nhập cá nhân từ các giao dịch kinh tế, dân sự khác; thông tin về thu nhập từ quà tặng, quà biếu, bồi dưỡng, hoa hồng,...

 

    Thứ mười, kiểm tra, giám sát từ phía các tổ chức xã hội và người dân. Mở rộng thu thập thông tin về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, thông qua phản ánh, tố cáo của người dân. Nâng cao vai trò của xã hội trong việc thực hiện giám sát, phát hiện tài sản và các khoản thu nhập bất hợp pháp của người có chức vụ, quyền hạn. Việc công khai thông tin về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, cho phép hệ thống kê khai, kiểm soát tài sản, thu nhập tranh thủ sự tham gia của tổ chức xã hội trong giám sát tờ khai, tăng cường cưỡng chế, từ đó nâng cao uy tín của cơ chế. Trong một số trường hợp, cơ quan quản lý hệ thống kê khai, kiểm soát tài sản, thu nhập có thể trông cậy vào sự sẵn sàng và năng lực của các tổ chức, giới truyền thông, hay cả hai, để tiến hành các hoạt động kiểm tra mà nguồn lực và năng lực của cơ quan không cho phép.

 

    Đã có nhiều tranh luận ở một số nước về việc cho công chúng tiếp cận thông tin kê khai về thu nhập, tài sản và quyền hay những quan ngại của các công chức về quyền riêng tư. Vì vậy, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối mặt với vấn đề phải cân đối giữa một bên là cho phép công chúng giám sát nhằm tạo điều kiện PCTN và một bên là bảo vệ quyền riêng tư của những người phải kê khai tài sản. Trong nhiều trường hợp, những lo ngại về sự xâm phạm quyền riêng tư cũng gắn liền với lo ngại của các công chức về an toàn của cá nhân. Nhờ công khai thông tin mà hạn chế được những kẽ hở để công chức lợi dụng lạm dụng công quyền.

 

    Thứ mười một, các giải pháp bổ sung quan trọng khác, gồm: Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định bắt buộc thực hiện việc chi trả qua tài khoản ngân hàng đối với tất cả các khoản chi từ ngân sách nhà nước cho người có chức vụ, quyền hạn; Nghiên cứu xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về việc kê khai, xác minh các khoản chi đầu tư và chi tiêu dùng có giá trị lớn của người có chức vụ, quyền hạn; Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi đầu tư, chi tiêu dùng có giá trị lớn của người có chức vụ, quyền hạn; Nâng cao hiệu quả và kiểm soát việc chi trả các khoản tiền từ ngân sách nhà nước cho cá nhân người có chức vụ, quyền hạn qua tài khoản ngân hàng; Rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng của người có chức vụ, quyền hạn;...