Xử lý vi phạm về kê khai tài sản - Cần phải "mạnh tay" hơn

Kê khai và kiểm soát việc kê khai tài sản, thu nhập (TSTN) của cán bộ, công chức luôn được coi là một biện pháp tốt để phát hiện ra những dấu hiệu của tham nhũng, ngăn chặn dịch chuyển của dòng tiền và tài sản bất hợp pháp và góp phần nâng cao hiệu quả thu hồi tài sản tham nhũng.

Tuy  nhiên, qua 10 năm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng, mới chỉ tiến hành xác minh đối với 4.859 trường hợp và chỉ phát hiện, xử lý kỷ luật được 17 người kê khai tài sản không trung thực, 70 người bị kỷ luật do vi phạm quy định về tổ chức thực hiện việc kê khai TSTN[1]. Điều này cho thấy, kê khai TSTN chưa thực sự là một biện pháp hữu hiệu trong kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức tại Việt Nam. Một trong những nguyên nhân căn bản là chế tài xử phạt trong kê khai tài sản còn quá nhẹ, thiếu những cơ chế, biện pháp hiệu quả để phát hiện, xác minh những biến động về tài sản của cán bộ, công chức, viên chức, nhất là những người có chức vụ, quyền hạn.

Theo Luật phòng, chống tham nhũng hiện hành, vi phạm việc kê khai tài sản tập trung chủ yếu vào 2 hình thức: (1) Vi phạm về nghĩa vụ nộp bản kê khai, gồm: Không nộp bản kê khai; chậm nộp bản kê khai; và (2) Vi phạm liên quan đến việc cung cấp thông tin trong bản kê khai, gồm: Cung cấp thông tin không đầy đủ theo yêu cầu; vô ý cung cấp sai thông tin; cố tình cung cấp sai thông tin.

Luật PCTN, Nghị định số 78/2013/NĐ-CP và Thông tư 08/2013/TT-TTCP hướng dẫn Nghị định số 78/2013/NĐ-CP về minh bạch TSTN đã phân loại các hình thức vi phạm và chế tài xử lý. Đồng thời, việc xử phạt không chỉ áp dụng đối với người kê khai mà còn áp dụng đối với người tổ chức việc kê khai, công khai, người có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo kết quả về minh bạch TSTN. Cụ thể:

+ Đối với vi phạm về thời hạn trong minh bạch TSTN: Áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách đối với người thực hiện chậm trên 15 ngày đến 30 ngày, cảnh cáo nếu thực hiện chậm trên 30 ngày đến 45 ngày và trên 45 ngày thì áp dụng hình thức kỷ luật nặng hơn một bậc so với hình thức kỷ luật cảnh cáo.

+ Đối với vi phạm về kê khai TSTN, giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm không trung thực: Đối với cán bộ áp dụng một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Đối với công chức áp dụng một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức. Đối với viên chức áp dụng một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức. Đối với người làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước áp dụng một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức. Đối với người làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân áp dụng theo quy định về xử lý kỷ luật về Đảng và kỷ luật trong Quân đội nhân dân, Công an nhân dân.

Như vậy, các hình thức xử lý vi phạm đối với người kê khai không trung thực, giải trình không hợp lý còn nhẹ, chưa mang tính phòng ngừa, răn đe. Hơn nữa, pháp luật về PCTN cũng chưa có quy định về việc xử lý tài sản không minh bạch, nhất là qua việc xác minh TSTN mà đối tượng kê khai không giải trình được nguồn gốc tài sản tăng thêm. Thiếu hụt này đã góp phần làm cho biện pháp minh bạch tài sản nói chung và việc xác minh về tài sản nói riêng trở nên hình thức, kém hiệu quả.

Nhiều quốc gia trên thế giới đã có một khung pháp lý về chế tài xử phạt đầy đủ đối với các vi phạm về kê khai tài sản, cụ thể như sau:

+ Chế tài hình sự: Trong luật pháp về kê khai TSTN và luật hình sự có thể quy định các chế tài hình sự áp dụng cho những vi phạm nghiêm trọng về kê khai TSTN. Điều này để bảo đảm cho việc thực thi nghiêm túc, hiệu quả việc kê khai. Điển hình là ở Mỹ, Luật về đạo đức trong Chính phủ đã quy định một hình thức phạt tiền hoặc phạt tù không quá 01 năm, hoặc cả hai nếu một người biết rõ và cố tình làm sai lệch thông tin mà người đó được yêu cầu phải báo cáo. Ở Italy, các thành viên chính phủ có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với việc không nộp bản kê khai hoặc cung cấp sai thông tin trong bản kê khai. Ở Ba Lan, các công chức địa phương có thể bị xử phạt đến 3 năm tù nếu kê khai không trung thực về lợi ích. Ở Vương quốc Anh, các chế tài hình sự có thể được áp dụng đối với các thành viên nghị viện nếu không kê khai lợi ích.

Một số nước đã hình sự hóa hành vi làm giàu bất chính. Ví dụ như pháp luật của Hồng Kông quy định là tội phạm khi một quan chức chính phủ có mức sống hay sở hữu tài sản không phù hợp với mức thu nhập chính đáng, trừ phi có thể giải thích thỏa đáng trước tòa. Quy định này nhằm xử lý các quan chức nhà nước không bị truy tố bởi một hành vi tham nhũng cụ thể, nhưng được các cơ quan điều tra chứng minh là đã tích lũy của cải trong cả quá trình nhờ vào tiền tham nhũng. Đồng thời, quy định trên đặt ra trách nhiệm chứng minh thuộc về người bị buộc tội. Điều này giúp ích rất lớn cho các cơ quan có thẩm quyền khi chưa đủ thông tin để có thể truy tố một hành vi tham nhũng cụ thể, nhất là trong bối cảnh tham nhũng trở thành hệ thống và ngày càng tinh vi. Theo pháp luật Indonesia, trường hợp một người bị kết tội tham nhũng, ngoài việc bị tịch thu tiền có được do tham nhũng, người này còn buộc phải tự chứng minh các tài sản khác (không liên quan đến vụ việc này) không phải là tài sản có được do tham nhũng. Báo cáo việc nhận quà tặng là yêu cầu bắt buộc và Ủy ban chống tham nhũng đưa ra quyết định người nhận có được giữ lại quà tặng hay không. Việc nhận quà không được coi là tội phạm nếu được báo cáo một cách minh bạch, công khai. Phần 24 trong Luật phòng ngừa (PCA) của Singapore trao quyền cho Cục Điều tra tham nhũng (CPIB) điều tra bất kỳ người nào sở hữu nguồn tiền hoặc tài sản không phù hợp với nguồn thu nhập của họ mà không thể giải  trình. Trong trường hợp này, việc sở hữu tiền và tài sản có thể được coi là bằng chứng rằng họ đã nhận tiền hay tài sản đó “bằng cách tham ô hay nhận đút lót dưới dạng tiền thưởng”. Tòa án cũng có thể tịch thu tiền hoặc tài sản như vậy.

+ Chế tài hành chính: Loại chế tài này thường được áp dụng phổ biến nhất, điển hình là hình thức phạt tiền. Một số quốc gia sẽ xem xét xử lý theo Luật hành chính đối với việc không kê khai hoặc kê khai không đầy đủ, kê khai gian dối: Tại Bỉ, việc không nộp tờ khai sẽ bị phạt tiền từ 100 Euro đến 1000 Euro, danh sách những người chưa nộp tờ kê khai TSTN được công bố trong tờ Công báo Moniteur; tại Canada, nếu không thực hiện nghĩa vụ kê khai hoặc kê khai gian dối sẽ bị phạt 500 USD. Ở Nam Phi, việc kê khai gian lận bị trừng phạt bằng cách khấu trừ vào tiền lương. Ở Pháp, khi những người phải kê khai TSTN cố ý không khai báo một phần đáng kể TSTN hoặc cung cấp một định giá sai về các TSTN của họ, thì những người này sẽ bị phạt đến 30.000 Euro và có thể kèm theo việc cấm các quyền dân sự hoặc cấm nắm giữ chức vụ của họ.

+ Chế tài kỷ luật: Chế tài này được áp dụng đối với những công chức làm việc trong các dịch vụ công. Những biện pháp xử lý kỷ luật có thể bao gồm khiển trách, hạ lương, sa thải. Ở Pháp, nếu không nộp bản kê khai về TSTN của cá nhân thì những cán bộ được bầu giữ chức vụ sẽ bị đình chỉ việc thực hiện công vụ trong vòng 1 năm và việc bổ nhiệm đối với công chức sẽ không được thực hiện. Sa thải cũng là một trong những chế tài được áp dụng ở Liên bang Nga. Ở Mông Cổ, những công chức không chịu công khai tài sản có thể sẽ bị sa thải ngay lập tức. Năm 2009, Mông Cổ có 64 trường hợp nộp tờ khai muộn và 37 trường hợp không nộp tờ khai. Toàn bộ 37 người này đã bị sa thải và phần lớn trong số 64 người nộp muộn cũng bị sa thải. Nếu có lý do thỏa đáng cho việc nộp muộn thì đối tượng có thể chỉ bị đình chỉ lương trong một vài tháng.

+ Trách nhiệm dân sự: Trách nhiệm dân sự thường không được áp dụng phổ biến khi mà hành vi vi phạm là không nộp bản kê khai hoặc cung cấp thông tin không chính xác. Trong hầu hết các trường hợp, khi một công chức không thực hiện trách nhiệm kê khai hoặc nộp bản kê khai, việc xác định được nó có gây thiệt hại cho lợi ích công hay không và nếu có là bao nhiêu là điều không thể xác định rõ ràng để từ đó yêu cầu bồi thường hay không. Ở Latvia, thủ tục dân sự để xác định thiệt hại có thể được tiến hành nếu một công chức có được thu nhập theo cách không phù hợp với vị trí. Tuy nhiên, bản chất của vi phạm trong trường hợp này không phải là sự vi phạm đối với các yêu cầu về kê khai.

Ở Hoa Kỳ, Tổng Chưởng lý có thể khởi tố một vụ án dân sự đối với một người khi mà người đó biết rõ và cố tình làm sai lệch hồ sơ hoặc báo cáo về bất kỳ thông tin nào mà người đó được yêu cầu phải báo cáo theo Điều 102 của Luật đạo đức trong Chính phủ. Tòa án, nơi mà vụ việc được đưa ra, có thể xem xét một hình phạt mang tính dân sự đối với người đó với số tiền không quá 50.000USD.

+ Sa thải/đình chỉ công tác, trừ lương,… Ở Pháp, đối với công chức được bầu, nếu không nộp bản kê khai tài sản cá nhân thì người đó sẽ bị đình chỉ công tác 1 năm và việc bổ nhiệm đối với công chức đó sẽ bị dừng lại. Nếu có một cơ quan quản lý tập trung đối với vấn đề kê khai thì công chức không nộp bản kê khai đúng thời hạn có thể tự động bị đình chỉ công tác hoặc sa thải.

+ Các biện pháp mềm/khác. Ở một số quốc gia, không có các chế tài mang tính pháp lý và cũng không có các hậu quả pháp lý nghiêm khắc nào được quy định đối với việc vi phạm, thay vào đó là các biện pháp mềm nhằm khuyến khích việc tuân thủ. Thường thì phương pháp này được áp dụng đối với các công chức được bầu trong các chức vụ về chính trị, là những vị trí mà các chế tài khác không áp dụng được. Các hình thức xử phạt thường là cảnh cáo, thông báo rộng rãi về sai phạm, cho xuất bản các bằng chứng về sai phạm, hoặc người sai phạm phải xin lỗi công khai. Thí dụ như ở Thụy Điển, nếu một thành viên của nghị viện không nộp bản kê khai theo quy định thì việc đó sẽ được thông báo ở phiên họp toàn thể. Ở Hạ viện Anh, nếu trách nhiệm kê khai về các lợi ích không được tuân thủ thì người vi phạm sẽ được yêu cầu xin lỗi công khai trước Hạ viện.

Để đảm bảo hiệu quả trong việc thực hiện các quy định về minh bạch, kiểm soát TSTN, thì cần sớm nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các quy định xử lý về hành chính và các chế tài hình sự đối với các trường hợp vi phạm về kê khai, kiểm soát kê khai TSTN. Đối với các chế tài kỷ luật hành chính, cần quy định cụ thể các hành vi vi phạm về kê khai và kiểm soát việc kê khai TSTN; các hình thức xử lý đối với người kê khai vi phạm, người có trách nhiệm quản lý, kiểm soát việc kê khai vi phạm; về trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật đối với người vi phạm cần quy định dẫn chiếu đến các Luật chuyên ngành liên quan như Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức…; đồng thời bổ sung cả các quy định trách nhiệm đối với những người có thẩm quyền kiểm soát việc kê khai TSTN, người có liên quan khác mà có hành vi vi phạm thì cũng bị xử lý kỷ luật. Ngoài biện pháp xử lý kỷ luật hành chính, có thể nghiên cứu hình thức xử phạt hành chính (phạt tiền) đối với các hành vi vi phạm về kê khai, kiểm soát TSTN.

Về chế tài xử lý hình sự, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung vào Bộ luật hình sự năm 2017 tội danh làm giàu bất chính, thông qua việc hình sự hoá một số hành vi vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng trong việc kê khai và kiểm soát việc kê khai tài sản. Tuy nhiên, do Bộ luật hình sự (sửa đổi) mới được Quốc hội thông qua vào tháng 6-2017, nên trong trước mắt, rất khó đề xuất sửa đổi Bộ luật này để bổ sung tội danh làm giàu bất chính, mà chỉ có thể xử lý thu hồi tài sản bất chính theo trình tự tố tụng dân sự và bổ sung một tội danh liên quan đến việc kê khai tài sản không trung thực để xử lý đối với phần tài sản tăng thêm mà không được giải trình một cách hợp lý. Về lâu dài, cần xây dựng một đạo luật riêng về thu hồi tài sản tham nhũng, tài sản bất minh để xử lý cơ bản những bất cập, hạn chế về thu hồi tài sản hiện nay.

Mai Trang - Phương Thảo

(Ban Nội chính Trung ương)