Pháp luật về bảo vệ người tố cáo của một số nước trên thế giới

 

    Pháp luật quy định không giống nhau về phạm vi người tố cáo được bảo vệ. Một số nước chủ yếu chỉ hướng tới bảo vệ người tố cáo trong khu vực công, không mở rộng bảo vệ người lao động trong khu vực tư như Úc, Canada, Nga, Thụy Sỹ, Rumani... hoặc bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công như Hàn Quốc.

 

    Trái lại, ở một số nước Châu Âu, luật lao động quy định bảo vệ người lao động để họ không bị sa thải một cách bất công, đồng thời các quy định hành chính và luật hình sự cũng yêu cầu thực thi quyền tố cáo về những hành vi sai trái. Tuy nhiên, việc quy định cơ chế bảo vệ người tố cáo trong luật lao động cũng có ý nghĩa là chỉ những người lao động trong khu vực kinh tế chính thức mới được bảo vệ hoặc đền bù khi bị trả thù. Các nhà tư vấn, nhà thầu, các bên thứ ba, nhà cung ứng và các cá nhân khác nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của luật này⁽¹⁾.

 

    Ở một số nước như Nhật Bản, Hàn Quốc, Nam Phi, Anh, phạm vi về bảo vệ người tố cáo được mở rộng toàn diện cho cả khu vực công và khu vực tư. Ví dụ Luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công (PPIW) của Hàn Quốc áp dụng cho “bất kỳ người nào” tố cáo hành vi vi phạm lợi ích công cộng. Trong khi đó, Luật Bảo vệ người tố cáo của Mỹ được ban hành vào năm 1989, và sau đó được bổ sung bởi các quy định bảo vệ người tố cáo trong Luật Sarbanes-Oxley (Luật SOX) và Luật Bảo vệ người tiêu dùng và Cải cách phố Wall Dodd-Frank (Luật Dodd-Frank) lại chủ yếu hướng tới khu vực tư nhân⁽²⁾.

 

 

    Pháp luật một số nước đưa ra định nghĩa rõ ràng về phạm vi tiết lộ nhận được sự bảo vệ, thí dụ Luật Công khai lợi ích công cộng 1998 (PIDA) của Anh quy định một số tố cáo đủ điều kiện bảo vệ gồm: một hành vi phạm tội hình sự, một nghĩa vụ pháp lý không được thực hiện, một vụ án oan, sự an toàn cá nhân bị đe dọa, môi trường đã, đang hoặc có khả năng bị hủy hoại... Hay đạo luật Bảo vệ người tố cáo (WPA) của Nhật Bản liệt kê rõ các hành vi vi phạm pháp luật về thực phẩm, sức khỏe, an toàn và môi trường. Các điều khoản trong WPA cũng được mở rộng cho những người tố giác việc hối lộ của các viên chức nước ngoài theo quy định tại Luật Cạnh tranh không lành mạnh. Việt liệt kê cụ thể các hành vi tiết lộ được bảo vệ còn được quy định trong đạo luật của Nam Phi, Romani.

 

    Như vậy, về cơ bản, pháp luật các nước khuyến khích và bảo vệ việc tiết lộ các hành vi vi phạm pháp luật hình sự, tham nhũng, hành vi trái đạo đức hay các mối nguy hiểm có thể đem đến các mối nguy hại cho sức khỏe và an toàn cộng đồng, sử dụng công quỹ trái phép, hay lạm dụng quyền lực, bỏ bê trách nhiệm công việc.

 

    Bên cạnh việc quy định rõ phạm vi được bảo vệ của các nội dung do người tố cáo tiết lộ, pháp luật một số quốc gia cũng thiết lập ngưỡng tối thiểu theo mức độ của hành vi sai trái trước khi bảo vệ người tố cáo có thể được thực hiện. Thí dụ, theo pháp luật của Mỹ, việc tiết lộ hành vi vi phạm “không đáng kể” (trivial) không được bảo vệ. Hay quy tắc về dịch vụ công của Úc cũng quy định không có nghĩa vụ phải điều tra những tố cáo mà nội dung “phù phiếm hoặc không đủ chứng cứ” (frivolous or vexatious). Có một giới hạn trong các đạo luật của các quốc gia về phạm vi nội dung tiết lộ được bảo vệ là không bảo vệ đối với những tiết lộ mà nội dung của nó ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh quốc gia, hoặc ảnh hưởng đến chính sách ngoại giao và mối quan hệ quốc tế hoặc những tố cáo mà nội dung thông tin có được do vi phạm các quyền cơ bản hoặc vi phạm các nghĩa vụ bảo mật chuyên nghiệp. Ở một số nước, người lao động có thể bị cấm tố cáo theo các yêu cầu bảo mật thông tin⁽³⁾.

 

 

    Có rất nhiều hình thức khác nhau để người tố cáo sử dụng khi tiết lộ thông tin về những việc làm sai trái hay các hành vi bất thường, sai nguyên tắc. Ở người tố cáo có thể thực hiện việc tố cáo thông qua kênh nội bộ hoặc kênh bên ngoài. Ở một số nước Châu Âu, các kênh này được phân biệt thành ba cấp độ: kênh do tổ chức nội bộ tự thiết lập (ví dụ đường dây nóng hoặc sử dụng các cố vấn về đạo đức nghề nghiệp); kênh do các cơ quan quản lý nhà nước cung cấp (ví dụ như cơ quan Cảnh sát hoặc Thanh tra); và một số kênh bên ngoài khác (ví dụ như các phương tiện truyền thông đại chúng hoặc các tổ chức xã hội dân sự). Khi sử dụng những kênh này, người tố cáo có thể thực hiện việc tiết lộ thông tin thông qua đường dây nóng dành riêng cho mục đích này hoặc sử dụng các hệ thống tố cáo toàn diện như gửi thư tay hoặc dùng các phương tiện điện tử.

 

    Theo nghiên cứu của Tổ chức Minh bạch thế giới (IT), người tố cáo thường có khuynh hướng tiết lộ thông tin qua kênh nội bộ trước. Họ sẽ chuyển qua kênh bên ngoài chỉ khi nào các báo cáo nội bộ không được xử lý. Điều này không chỉ đúng với các nước Đông Âu mà còn gần gũi với văn hóa tố cáo của nhiều nước khác như Anh, Thổ Nhĩ Kỳ và Hàn Quốc... Nghiên cứu cho thấy tại các nước các thủ tục tố cáo nội bộ thường diễn ra một cách chính thức và phổ biến.

 

    Tuy nhiên, có một thực tế là các kênh nội bộ thường thiếu hiệu quả. Một số nước như Bungari, Cộng hòa Séc đã thiết lập các kênh báo cáo nội bộ dành cho cán bộ, viên chức nhà nước nhưng không quy định cụ thể cơ quan hay văn phòng nào của Chính phủ sẽ tiếp nhận các báo cáo này. Điều này đã dẫn đến kết quả là các bộ, ngành cho biết họ không nhận được bất kỳ khiếu nại, tố cáo nào. Thực tế này cho thấy, việc thiết lập các kênh bên ngoài là hình thức không thể thiếu nếu muốn duy trì và đảm bảo quy trình nội bộ có trách nhiệm giải trình lên cấp có thẩm quyền cao hơn và để một tổ chức có trách nhiệm giải trình về hành vi sai trái xảy ra trong nội bộ tổ chức đó⁽⁴⁾.

 

 

    Nỗi lo sợ bị trả thù luôn là một trở ngại lớn đối với “tố giác tội phạm” và báo cáo về những hành vi sai trái và tham nhũng của người khác. Với mục đích xóa bỏ trở ngại này để công tác phát hiện có hiệu quả hơn thì việc bảo vệ về mặt pháp luật và thân thể của người tố cáo đang ngày càng thu hút được sự quan tâm của cả nước trong khu vực và trên thế giới. Việc bảo vệ này có thể được tiến hành dưới nhiều dạng: đảm bảo tính bảo mật hay không tiết lộ danh tính, miễn trách nhiệm cho người tiết lộ thông tin, bảo vệ quyền lợi vật chất và giảm nghĩa vụ chứng minh cho người tố cáo.

 

 

    Để bảo vệ người tố cáo khỏi sự trả thù của người bị tố cáo, hầu hết các luật tố cáo quy định bảo vệ danh tính của người tố cáo, nó được bảo mật trừ khi người tố cáo đồng ý cho việc tiết lộ. Pháp luật Mỹ nghiêm cấm việc tiết lộ danh tính của người tố giác mà không có sự đồng ý, trừ trường hợp “xác định rằng việc tiết lộ danh tính của cá nhân là cần thiết vì một mối nguy hiểm sẽ xảy ra đối với sức khỏe hoặc an toàn công cộng hoặc sẽ vi phạm luật hình sự”⁽⁵⁾. Pháp luật Hàn Quốc quy định trách nhiệm bảo mật mọi thông tin có thể có hại cho người tố cáo. Nếu người xử lý vụ việc tố cáo để lộ thông tin về người tố cáo mà không được sự đồng ý của người đó thì bị kỷ luật. Nếu người nào biết rõ thông tin cá nhân của người tố cáo mà cho người khác biết, công khai hoặc đăng tải khiến cho người khác biết đến người tố cáo thì có thể bị phạt tù dưới 3 năm hoặc phạt tiền dưới 10 triệu Won. Khi tiếp nhận được tố cáo về hành vi tham nhũng và cần phải chuyển tố cáo đó đến cơ quan điều tra thì Ủy ban Dân quyền và Phòng, chống tham nhũng có quyền giấu đi thông tin về người tố cáo, chỉ chuyển nội dung tố cáo để yêu cầu cơ quan điều tra làm rõ⁽⁶⁾.

 

 

    Khi xây dựng pháp luật bảo vệ người tố cáo, một số nước đã miễn trách nhiệm hình sự đối với tiết lộ được bảo vệ, hoặc chỉ có thể bảo vệ nếu tiết lộ thông qua một kênh quy định. Pháp luật Malaysia và Singapore đều quy định miễn các chế tài dân sự, hình sự hay hành chính cho người cung cấp thông tin nếu thông tin tố giác có dụng ý tốt. Còn ở Mỹ, nếu một người tố cáo có mục đích, nội dung cụ thể mà theo quy định của pháp luật hoặc mệnh lệnh hành pháp phải giữ bí mật vì lợi ích quốc phòng hoặc tiến hành các hoạt động đối ngoại, hoặc tiết lộ nội dung “bị cấm theo luật” sẽ không thể áp dụng bảo vệ người tố cáo, trừ khi nó được thực hiện bởi cơ quan Tổng thanh tra, Văn phòng Tư vấn đặc biệt tại Hàn Quốc. Điều 14 Luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công quy định nếu việc tố cáo vì lợi ích công cộng mà dẫn đến một hành vi phạm tội thì hình phạt của những người này được giảm nhẹ hoặc tha thứ; trong trường hợp người tố cáo chịu các biện pháp kỷ luật đối với hành vi bất hợp pháp của mình phát sinh từ việc tố cáo, Ủy ban Chống tham nhũng và nhân quyền (ACRC) có thể đề nghị cơ quan kỷ luật có liên quan để giảm nhẹ hoặc tha bổng; các quy định cấm hoặc hạn chế tố cáo vì lợi ích công cộng trong các thỏa thuận tập thể, hợp đồng lao động, hợp đồng cung ứng sẽ bị coi là không hợp lệ.

 

 

    Người tố cáo có thể phải đối mặt với những tổn thất thể chất và tinh thần hay bị ảnh hưởng đến việc làm và điều kiện làm việc. Vì thế, pháp luật các nước thường tập trung bảo vệ chống lại hành động phân biệt đối xử và trả thù cá nhân. Pháp luật quốc tế đặc biệt quan tâm đến việc bảo vệ trạng thái việc làm. Các biện pháp bảo vệ quan trọng nhất mà luật bảo vệ người tố cáo đưa ra là để đảm bảo rằng bất kỳ mối nguy hại nào đối với tình trạng việc làm của người lao động được khắc phục ngay lập tức. Pháp luật Hàn Quốc quy định, khi người tố cáo bị hoặc dự đoán là sẽ bị bất lợi về mặt thân phận, bị phân biệt đối xử về điều kiện làm việc vì lý do đã tố cáo hoặc bị mất lợi ích về kinh tế thì sẽ được phục hồi như cũ. Người không thực hiện yêu cầu về việc phục hồi cho người tố cáo có thể bị phạt tù dưới 1 năm hoặc phạt tiền dưới 10 triệu Won⁽⁷⁾. Luật Đấu tranh chống tham nhũng của Pháp đưa ra các biện pháp bảo vệ việc làm ở phạm vi rộng cho người tố cáo bao gồm cả việc kỷ luật trực tiếp hoặc gián tiếp, sa thải hoặc phân biệt đối xử, đặc biệt liên quan đến thù lao, đào tạo, phân loại và phân loại lại, phân công, trình độ chuyên môn, thăng tiến nghề nghiệp, thuyên chuyển hoặc gia hạn hợp đồng, cũng như loại trừ tuyển dụng hoặc tiếp nhận vào thực tập.

 

    Quy định về bảo vệ quyền lợi vật chất ở một số nước bao gồm cả việc bảo vệ chống lại sự phân biệt đối xử hay bị sa thải – một yếu tố đặc biệt quan trọng do nhân viên tố cáo tham nhũng ở nơi làm việc của mình rất dễ bị trả thù. Pháp luật Hàn Quốc và một số tòa án ở Australia đã đưa ra quy định cụ thể về tội tham nhũng theo đó những hành động sa thải hay phân biệt đối xử sẽ bị điều tra lại. Chính phủ Ấn Độ đã công bố một nghị quyết đề ra giải pháp cho việc ứng xử đối với những khiếu nại của người tố cáo. Theo đó, nghị quyết này đã chỉ định rõ một cơ quan mà các công chức nhà nước, các nhân viên công ty tư nhân và quốc doanh có thể khiếu nại và đòi bồi thường hay đòi được bảo vệ người tố cáo⁽⁸⁾.

    

 

    Luật Bảo vệ người tố cáo có thể làm giảm nghĩa vụ chứng minh cho người tố cáo, theo đó người sử dụng lao động phải chứng minh rằng hành vi thực hiện đối với người lao động là không liên quan đến việc tố cáo. Điều này là để đáp ứng với những khó khăn mà người lao động có thể phải đối mặt trong việc chứng minh rằng trả thù là một kết quả của việc tiết lộ, đặc biệt là nhiều hình thức trả đũa có thể rất tinh vi. Luật các thông tin tiết lộ được bảo vệ của Nam Phi (PDA) quy định: “bất kỳ sa thải vi phạm của Đạo luật tự động được coi là một sa thải không công bằng”. Ở Anh, trách nhiệm đưa ra bằng chứng phụ thuộc vào độ dài thời gian làm việc của người lao động. Nếu người lao động đã làm việc hơn một năm, thì người chủ lao động phải chứng minh sự sa thải không có vấn đề gì liên quan đến việc tiết lộ⁽⁹⁾.

 

    (Tham khảo Thư viện Quốc hội, Chuyên đề “Pháp luật về bảo vệ người tố cáo một số nước trên thế giới, Hà Nội, tháng 5-2017)

(1) Theo “Giải pháp thay thế sự im lặng – Bảo vệ người tố cáo ở 10 quốc gia Châu Âu”, NXB Chính trị Quốc gia – Sự thật, xuất bản năm 2011.     (2) Theo NCS. Mai Văn Duẩn, Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, Dẫn trên, Chú thích số 5     (3) Theo NCS. Mai Lê Duẩn, Khoa Luật Đại học Quốc gia, dẫn trên, chú thích số 5     (4) “Giải pháp thay thế sự im lặng – Bảo vệ người tố cáo ở 10 quốc gia Châu Âu”, NXB Chính trị Quốc gia – Sự thật, xuất bản năm 2011     (5) Dẫn trên, chú thích số 5       (6) Theo Trần Anh Tuấn, “Một số kinh nghiệm của Hàn Quốc về phòng, chống tham nhũng”, có tại phongchongthamnhung.vn     (7) TS. Nguyễn Quốc Hiệp, Viện Khoa học Thanh tra, “Một số kinh nghiệm của Hàn Quốc về phòng, chống tham nhũng”, Website Viện Khoa học Thanh tra, cập nhật 06/7/2012 12:00   (8) Theo Báo cáo về Chính sách chống tham nhũng tại Châu Á – Thái Bình Dương do Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) thực hiện năm 2005     (9) Dẫn trên, Chú thích số 9