Một số đề xuất sửa đổi luật quản lý nợ công

    Qua 8 năm thi hành, Luật quản lý nợ công năm 2009 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức huy động vốn vay của Chính phủ cho ngân sách Nhà nước và cho đầu tư phát triển; huy động được khối lượng lớn nguồn vốn ODA, vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài để tăng cường nguồn lực cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, xóa đói giảm nghèo; cấp bảo lãnh để hỗ trợ các doanh nghiệp, ngân hàng chính sách tiếp cận được với các nguồn vốn vay dài hạn trong và ngoài nước thực hiện chương trình, dự án trọng điểm, cấp bách, các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng đòi hỏi vốn đầu tư lớn; tạo điều kiện cho chính quyền địa phương huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu, vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ; đồng thời, tạo điều kiện để tăng cường công tác quản lý nợ chặt chẽ, đảm bảo trả nợ trong và ngoài nước của Chính phủ đầy đủ, đúng hạn.

 

    Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý nợ công trong thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế, như: Nợ công tăng nhanh, áp lực trả nợ trong ngắn hạn lớn, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn nhưng chưa được kiểm soát chặt chẽ. Việc quản lý, sử dụng vốn vay còn bất cập; phân bổ vốn đầu tư từ nguồn vốn vay nợ công còn dàn trải và hiệu quả đầu tư chưa cao. Đồng thời, đã phát sinh những rủi ro từ các dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ và vốn vay Chính phủ bảo lãnh dẫn đến không trả được nợ, Chính phủ phải trả nợ thay; thiếu gắn kết giữa quyết định đầu tư với cân đối nghĩa vụ trả nợ.

 

    Về mặt pháp luật, hiện vẫn còn có quan điểm khác nhau về phạm vi nợ công, cần có sự thống nhất như việc có tính các khoản nợ phát sinh từ điều hành ngân sách, nợ của doanh nghiệp Nhà nước, nợ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam vào nợ công hay không. Bên cạnh đó, yêu cầu đặt ra đối với việc có khuôn khổ pháp lý đầy đủ, phù hợp cho việc lập, thực hiện, giám sát thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch về nợ công để tương thích với các Luật mới ban hành như Luật ngân sách Nhà nước, Luật đầu tư công và tiệm cận với thông lệ tốt của quốc tế. Đồng thời, hiện chưa có phân định rõ ràng và sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa quản lý nợ công, quản lý ngân sách và quản lý đầu tư công; yêu cầu tách bạch quy định về quản lý vốn vay của Chính phủ theo từng nguồn vốn huy động để đảm bảo quản lý chặt chẽ, hiệu quả hơn trong điều kiện Việt Nam dần không còn tiếp cận được nhiều vốn vay ODA. Các quy định về cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ, cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ cũng đã bộc lộ những hạn chế cả về đối tượng, điều kiện cho vay lại, cấp bảo lãnh và cơ chế quản lý, giám sát sử dụng vốn vay, kiểm soát rủi ro đối với bảo lãnh Chính phủ. 

 

    Những tồn tại, hạn chế nêu trên xuất phát từ nhận thức về nợ công còn hạn chế, còn tâm lý “bao cấp” từ nhà nước, nhất là vốn ODA và trái phiếu Chính phủ; vẫn còn tình trạng thất thoát, lãng phí trong sử dụng vốn đầu tư công, vốn vay công; chức năng, nhiệm vụ quản lý nợ công còn chồng chéo, chưa gắn trách nhiệm vay và trả nợ với việc phân bổ, sử dụng nợ công; việc kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán, quyết toán và báo cáo thực hiện đối với vấn đề nợ công chưa được chú trọng đúng mức đòi hỏi phải có điều chỉnh khuôn khổ pháp lý nhằm chủ động quản lý, phòng ngừa và xử lý các rủi ro phát sinh trong công tác cho vay lại, công tác cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ.

 

    Mặt khác, do mô hình tăng trưởng dựa vào vốn là chính, cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội còn yếu kém, áp lực vốn đầu tư lớn trong khi tích lũy nội địa nền kinh tế còn mỏng, quy mô thị trường vốn trong nước còn nhỏ, hạn chế về khả năng cung ứng vốn trung, dài hạn và tác động của kinh tế thế giới. Công tác xây dựng kế hoạch trung và dài hạn về nợ công chưa thực sự gắn kết với kế hoạch đầu tư dẫn đến bị động trong công tác kiểm soát nợ công trong bối cảnh nợ công đã ở mức cao. 

 

    Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18-11-2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách Nhà nước, quản lý nợ công để đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững; Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 09-11-2016 của Quốc hội về Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016-2020 đã đặt ra mục tiêu kiểm soát an toàn nợ công, đồng thời yêu cầu “hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý nợ công theo hướng điều chỉnh phạm vi nợ công hợp lý, phù hợp với thông lệ quốc tế và thực tế của Việt Nam”. Vì vậy, Luật quản lý nợ công (sửa đổi) được ban hành sẽ tạo khuôn khổ pháp lý ở mức cao nhất đối với hoạt động quản lý nợ công, phù hợp với mức độ phát triển của nền kinh tế - xã hội, góp phần quan trọng trong việc huy động vốn, bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước; tạo nguồn lực đầu tư cho các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế thông qua cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ và bảo lãnh của Chính phủ đối với các doanh nghiệp thực hiện các dự án đầu tư quan trọng trong các lĩnh vực ưu tiên đầu tư của Nhà nước; tạo điều kiện cho các địa phương huy động vốn vay thông qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài... 

 

    Dự thảo Luật quản lý nợ công (sửa đổi) được cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 3 Quốc hội Khóa XIV và dự kiến thông qua tại Kỳ họp thứ 4 Quốc hội Khóa XIV (tháng 11-2017). 

 

    Để xây dựng, hoàn thiện dự thảo Luật quản lý nợ công (sửa đổi), xin đề xuất một số giải pháp như sau:

 

    Một là, về phân loại nợ (Điều 4): Trong dự thảo luật, nợ chỉ được phân loại theo chủ thể cho vay là nợ trong nước và nợ nước ngoài, chưa được phân loại theo đồng tiền nợ. Nhìn chung, nợ bằng đồng ngoại tệ sẽ khó xử lý hơn vì các yếu tố liên quan đến tỷ giá. Do đó, dự thảo luật cần có những quy định chặt chẽ hơn về quản lý nợ ngoại tệ, phân loại theo chủ thể vay; nợ cần được phân loại theo đồng tiền.

 

    Hai là, về chỉ tiêu an toàn nợ công (Điều 10): Việc xây dựng chỉ tiêu an toàn nợ công là cần thiết và phù hợp với thông lệ quốc tế. Dự thảo Luật chỉ quy định cấm vay nợ vượt quá chỉ tiêu an toàn mà không có quy định xử lý trong trường hợp vi phạm. Với mỗi quy định nếu không có chế tài xử lý vi phạm thì sẽ không đảm bảo quy định đó được thực hiện một cách nghiêm túc.

 

    Ba là, về kế hoạch vay, trả nợ công (Điều 12): Kế hoạch vay, trả nợ công là công cụ quản lý tốt, giúp Nhà nước chủ động hơn trong việc bố trí các nguồn tài chính. Tuy nhiên, quy định lập kế hoạch cũng có thể tồn tại một số điểm hạn chế trong điều hành như cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến hành vay theo đúng số tiền đã định sẵn trong kế hoạch.

 

    Thực tế cho thấy, nhiều dự án đầu tư công đã bị chậm tiến độ trong thời gian qua dẫn đến tình trạng tiền vay lưu ở kho bạc trong khi lãi vay vẫn phải trả. Do đó, cần xây dựng quy chế phối hợp giữa các bên trong quá trình xây dựng và thực hiện kế hoạch vay, trả nợ công để cân nhắc yếu tố dòng tiền trong kho bạc nhằm giảm thiểu nguồn tồn ngân; bổ sung thêm quy định tham vấn lấy ý kiến Ngân hàng Nhà nước trước khi quyết định vay nợ nếu đồng tiền nợ là ngoại tệ.

 

    Bốn là, về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Điều 15): Tại điểm 1c Điều 18 dự thảo Luật quy định “Chính phủ lập và trình Quốc hội quyết định, điều chỉnh kế hoạch vay, trả nợ công 5 năm”. Tuy nhiên, tại Điều 15 về nhiệm vụ của Quốc hội có ý kiến, xem xét hay phê duyệt kế hoạch vay và trả nợ công 5 năm lại chưa đề cập đến.

 

    Năm là, về mục đích vay của Chính phủ (Điều 29): Khoản 1 Điều 29 dự thảo Luật quy định cho phép vay để chi đầu tư phát triển và vay để bù đắp thiếu hụt tạm thời. Trong khi đó, điểm c khoản 1 Điều 4 của dự thảo quy định nợ Chính phủ không bao gồm khoản vay trả trong năm do thiếu hụt tạm thời. Vì vậy, cần làm rõ khái niệm bù đắp thiết hụt tạm thời, tránh trường hợp điều khoản này bị lạm dụng trong thực tế triển khai.

 

    Sáu là, về phát hành công cụ nợ tại thị trường vốn trong nước (Điều 31): Điểm d khoản 1 Điều 31 dự thảo Luật quy định “Các công cụ nợ khác theo quy định của pháp luật”, đề nghị bỏ quy định này và rà soát dự thảo để bỏ bớt các quy định cho phép các công cụ nợ khác vì luật được xây dựng với mục đích thống nhất quản lý về nợ công. Nếu vẫn cho phép các quy định pháp luật khác quy định về công cụ nợ, việc quản lý trên thực tế sẽ gặp nhiều khó khăn.

 

    Bảy là, về vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài (Điều 33): Khi đề xuất một thỏa thuận vay ODA hay vay ưu đãi nước ngoài, cần xác định xem thỏa thuận này có thuộc điều ước quốc tế không. Theo quy định, các thỏa thuận là điều ước quốc tế nếu được ký nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ, liên quan đến quyền và nghĩa vụ của quốc gia. Do đó, các thỏa thuận vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài về cơ bản đều là điều ước quốc tế. Bởi vậy, việc xây dựng các quy định cần soi chiếu lại với Luật điều ước quốc tế 2016.

 

    Các thỏa thuận vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài thường có hai phần chính: (1) Tài chính; (2) Các điều kiện vay đi kèm. Về phần tài chính, dự thảo luật đã xử lý tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, các điều kiện đi kèm trong hợp đồng vay thường khá phức tạp và cần quy định rõ ràng hơn. Khi đàm phán, đối tác cho vay phía nước ngoài có thể đặt ra các điều kiện của khoản vay và nội dung của các điều kiện đó ràng buộc cả quốc gia. Ngoài ra khoản 1 Điều 6 Luật điều ước quốc tế 2016 quy định rằng Điều ước được ưu tiên áp dụng trước so với pháp luật trong nước, trừ Hiến pháp. Như vậy khi được ký, thỏa thuận đó vẫn ưu tiên áp dụng kể cả trường hợp phát hiện thỏa thuận đó có nội dung trái với luật, pháp lệnh. Do đó, cơ chế kiểm soát trước là vô cùng quan trọng. Cần phải bổ sung quy định về đánh giá tác động của các điều kiện đi kèm khoản vay. Hiện tại dự thảo luật mới chỉ yêu cầu đánh giá hiệu quả đầu tư và tác động đến ngân sách.

 

    Tám là, về hạn mức bảo lãnh Chính phủ (Điều 48): Theo dự thảo luật hiện hành, hạn mức bảo lãnh Chính phủ không được đưa vào chỉ tiêu an toàn nợ công tại Điều 10. Tuy nhiên, quy định về hạn mức bảo lãnh Chính phủ được đưa vào kế hoạch vay, trả nợ công 5 năm và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Điều này có thể dẫn đến việc Chính phủ quyết hạn mức bảo lãnh năm đầu tiên cao để dễ dàng xử lý hơn. Trong khi đó, bảo lãnh Chính phủ hiện tại đã ở mức rất cao do Chính phủ bảo lãnh quá nhiều trong một thời gian dài và các dự án này đều đang trong tình trạng khó khăn về trả nợ. Điểm a, Khoản 3 Điều 14 của dự thảo đưa ra nguyên tắc tốc độ tăng dư nợ bảo lãnh Chính phủ không vượt quá tốc độ tăng GNP năm trước. Đây là quy định hợp lý nhưng chưa giải quyết được vấn đề liên quan đến hạn mức bảo lãnh Chính phủ cho năm đầu tiên.

 

    Chín là, về quỹ tích lũy trả nợ (Điều 59): Điểm 5 Điều 59 dự thảo Luật quy định về việc nguồn vốn nhàn rỗi của Quỹ tích lũy trả nợ phải được bảo toàn, phát triển thông qua dịch vụ tiền gửi và hình thức khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, mục đích thành lập Quỹ là để tập trung nguồn thu hồi từ các dự án để thanh toán gốc và lãi các khoản vay nước ngoài, do vậy việc sử dụng nguồn tạm thời của Quỹ là cần thiết nhưng phải đảm bảo tính thanh khoản.

 

    Mười là, về kiểm toán nợ công (Điều 61): Kiểm toán là nội dung quan trọng trong quản lý nợ công. Ở Việt Nam, công tác kiểm toán nợ công chưa thực sự hiệu quả một phần do việc tổ chức, quản lý nợ công phân tán, việc tổng hợp số liệu nợ chưa kịp thời, việc quản lý cho vay lại, đặc biệt là tiêu chí việc đánh giá rủi ro, nợ xấu của việc cho vay lại chưa đầy đủ, rõ ràng khiến Kiểm toán Nhà nước khó khăn trong thu thập hồ sơ, tài liệu kiểm toán. Một số ý kiến còn cho rằng cách tiếp cận kiểm toán nợ công ở Việt Nam chưa rõ ràng, chưa tiệm cận với tiêu chuẩn quốc tế; mới tiếp cận bằng loại hình kiểm toán tuân thủ, chưa thực hiện kiểm toán tài chính, kiểm toán hoạt động trong kiểm toán nợ công một cách đầy đủ; chưa thực hiện việc kiểm toán nợ công một cách độc lập, riêng biệt. Do vậy, cần bổ sung quy định về tiêu chí để lựa chọn các doanh nghiệp kiểm toán độc lập để thực hiện kiểm toán các chương trình, dự án sử dụng vốn vay, vốn vay được Chính phủ bảo lãnh không được Kiểm toán Nhà nước kiểm toán, đồng thời yêu cầu chủ các chương trình, dự án gửi các báo cáo kiểm toán lên các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.

 

    Mười một là, về công bố thông tin về nợ công (Điều 64): Báo cáo thông tin về nợ công là một trong những nội dung quan trọng để đảm bảo nợ công được quản lý một cách minh bạch, có trách nhiệm giải trình và qua đó góp phần giảm thiểu nguy cơ vỡ nợ. Hướng dẫn thống kê nợ công của IMF đã quy định rất cụ thể về các loại tài liệu cần được công bố và thời điểm công bố báo cáo, vì vậy, dự thảo luật cần quy định cụ thể về thời điểm công bố thông tin nợ công hàng năm để tránh trường hợp thông tin được công bố thiếu tính cập nhật và chính xác.