Quyền tự do cư trú: Nội dung và giới hạn

 

    1. Nội dung quyền tự do cư trú

 

    Quyền tự do cư trú trong các văn kiện pháp lý quốc tế

 

    Quyền TDCT là một trong những quyền cơ bản của con người và công dân. Quyền này đầu tiên được đề cập trong Điều 13 Tuyên ngôn Quốc tế Nhân quyền (UDHR), trong đó nêu rằng: Mọi người đều có quyền tự do đi lại và tự do cư trú trong phạm vi lãnh thổ của quốc gia. Mọi người đều có quyền rời khỏi bất kỳ nước nào, kể cả nước mình, cũng như có quyền trở về nước mình. Quy định này sau đó được tái khẳng định và cụ thể hóa trong các điều 12 và 13 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (ICCPR).

 

    Theo Điều 12 ICCPR thì: Bất cứ ai cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của một quốc gia đều có quyền tự do đi lại và tự do lựa chọn nơi cư trú trong phạm vi lãnh thổ quốc gia đó. Mọi người đều có quyền tự do rời khỏi bất kỳ nước nào, kể cả nước mình. Không ai bị tước đoạt một cách tùy tiện quyền được trở về nước mình (các khoản 1, 2, 4 Điều 12 ICCPR). Nhìn tổng quát, có thể thấy rằng, Điều này đã đề cập bốn dạng tự do cụ thể có mối liên hệ gắn kết với nhau, bao gồm: Tự do lựa chọn nơi sinh sống trên lãnh thổ quốc gia; tự do đi lại trong phạm vi lãnh thổ quốc gia; tự do đi khỏi bất kỳ nước nào, kể cả nước mình; tự do trở về nước mình. 

Cung triển lãm Hoàng gia, Melbourne, Australia.

    Tự do đi lại là điều kiện không thể thiếu đối với sự phát triển tự do cá nhân. Quyền này ảnh hưởng đến một số quyền khác được ghi nhận trong ICCPR và có mối liên hệ chặt chẽ với Điều 13.

 

    Quyền tự do đi lại không chỉ được áp dụng với các công dân mà còn với người nước ngoài đang cư trú hoặc hiện diện hợp pháp trên lãnh thổ nước khác. Việc cho phép nhập cảnh và tư cách “hợp pháp” của một người nước ngoài trên lãnh thổ của một nước phụ thuộc vào quy định của pháp luật quốc gia và phù hợp với những nghĩa vụ quốc tế của nước đó. Tuy nhiên, khi một người nước ngoài đã được phép nhập cảnh vào lãnh thổ một nước thành viên thì người đó phải được coi là hợp pháp trong phạm vi lãnh thổ của nước này. Và khi một người nước ngoài có tư cách hợp pháp trong lãnh thổ một nước, thì người này có quyền theo quy định Điều 12 ICCPR; mọi sự đối xử dành cho công dân nước đó sẽ phải căn cứ theo các nguyên tắc được quy định ở khoản 3 Điều 12.

 

    Quyền tự do đi lại được áp dụng trên toàn bộ lãnh thổ của một nước. Theo khoản 1 Điều 12, các cá nhân có quyền đi từ nơi này đến nơi khác của quốc gia và được sinh cơ lập nghiệp ở những nơi mà mình lựa chọn. Việc bảo đảm quyền tự do đi lại và tự do lựa chọn nơi sinh sống trong phạm vi lãnh thổ của quốc gia không phụ thuộc vào mục đích hay lý do của việc đi lại hay của việc lựa chọn nơi cư trú. Bất cứ sự hạn chế nào với quyền này phải căn cứ vào quy định trong khoản 3 Điều 12.

 

    Quyền TDCT còn bao hàm sự bảo vệ khỏi tình trạng bị bắt buộc di dời chỗ ở trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, cũng như khỏi bị ngăn cấm không được đến hoặc sinh sống ở một khu vực nhất định trên lãnh thổ quốc gia, ngoại trừ những trường hợp được quy định tại khoản 3 Điều 12.

 

    Quyền tự do đi khỏi bất cứ nước nào, kể cả nước mình được áp dụng không phụ thuộc vào nước đến và mục đích, thời gian mà cá nhân dự định ở lại bên ngoài nước mình. Bởi vậy, quyền này bao hàm cả quyền ra nước ngoài để làm việc, thăm quan cũng như để cư trú lâu dài. Quyền này được áp dụng cho cả những người nước ngoài sống hợp pháp trên lãnh thổ của một nước khác, vì vậy, một người nước ngoài bị trục xuất có quyền được lựa chọn nước đến nếu có sự đồng ý của nước đó.

 

    Nước mà một người sẽ đến cư trú và nước người đó có quốc tịch đều có trách nhiệm bảo đảm quyền tự do rời khỏi bất kỳ nước nào nêu ở khoản 2 Điều 12. Do việc đi lại giữa các nước thường đòi hỏi những giấy tờ thông hành như hộ chiếu… nên quyền được đi khỏi một nước phải bao hàm cả quyền có được những giấy tờ thông hành cần thiết. Việc từ chối cấp hoặc gia hạn hộ chiếu cho một người có thể tước đoạt quyền được rời khỏi nước mà họ đang sinh sống để đi nơi khác, bao gồm quyền được trở về nước mình.

 

    Quyền được trở lại nước mình không chỉ là quyền của một người được trở lại sau khi rời đất nước mình mà còn quyền của một người có quốc tịch nước đó sinh ra ở nước ngoài lần đầu tiên trở về nước mình mang quốc tịch. Nó cũng hàm ý về quyền của một người được ở lại nước mình và cấm việc di dân bắt buộc hoặc cưỡng chế người dân đến các nước khác. Trong mọi trường hợp, cá nhân không thể bị tước đoạt một cách trái pháp luật quyền trở về nước mình, bất kể sự tước đoạt đó từ cơ quan nhà nước nào và kể cả khi một nhà nước đã ra quyết định tước quốc tịch của một cá nhân hoặc trục xuất một cá nhân đến một nước thứ ba thì cũng không được ngăn cản cá nhân này được trở về đất nước của mình nếu không có lý do chính đáng.

 

    Cư trú được hiểu là “việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú”⁽¹⁾. Vậy cơ sở để thực hiện quyền thường trú và tạm trú là cá nhân phải được bảo đảm quyền có nơi ở. Quyền có nơi ở không nên hiểu theo nghĩa hẹp hoặc đánh đồng nơi ở với một nơi trú ngụ chỉ duy nhất một mái che trên đầu hoặc coi nơi trú ngụ đơn thuần như một thứ hàng hóa. Thay vào đó, chúng ta cần phải hiểu đó là quyền được sống ở nơi có an toàn, bình yên và được tôn trọng về phẩm giá. Quyền có nơi ở, trong đó nhà ở đóng vai trò quan trọng để cá nhân thực hiện quyền cư trú. Mặc dù các yếu tố xã hội, kinh tế, văn hóa, khí hậu, sinh thái và các yếu tố khác quyết định một phần tính thích đáng, nhưng có thể có một số khía cạnh nhất định của quyền này cần được xem xét trong bất cứ bối cảnh cụ thể nào:

 

    Một là, an ninh pháp lý về sở hữu tài sản. Sở hữu này có thể dưới nhiều hình thức khác nhau, bao gồm cả thuê nhà, nhà ở hợp tác, cho thuê, tự làm chủ, nhà ở khẩn cấp và định cư không chính thức, bao gồm cả sở hữu đất đai và tài sản. Liên quan đến các hình thức sở hữu, tất cả mọi người đều được quyền bảo đảm an ninh về tài sản nhất định để có thể bảo hộ pháp lý đối với hành động tước đoạt, quấy rối, hay các đe dọa khác như sự cưỡng chế di dời khỏi nơi cư trú. Cộng đồng quốc tế từ lâu đã thừa nhận rằng việc cưỡng chế di dời khỏi nơi cư trú là một vấn đề hết sức nghiêm trọng. Năm 1976, Hội nghị Liên hợp quốc về định cư con người đã lưu ý rằng cần phải quan tâm đặc biệt đến việc di dời nơi ở và “các hoạt động cấp phép di dời chỉ được thực hiện khi việc bảo tồn, khôi phục là không thể thực hiện được và đã tiến hành các biện pháp tái định cư”⁽²⁾. Năm 1988, Chiến lược toàn cầu về nơi ở đến năm 2000 do Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua theo Nghị quyết 43/181 ghi nhận: “Nghĩa vụ cơ bản của các chính phủ là bảo vệ và cải thiện tình hình nhà ở và môi trường xung quanh hơn là làm tổn hại hoặc phá hủy chúng”⁽³⁾. Chương trình nghị sự 21 nêu rõ: “Con người phải được bảo vệ bằng pháp luật để chống lại những hành động không công bằng liên quan đến việc di dời hoặc đất đai của họ”⁽⁴⁾. Trong Chương trình nghị sự về môi trường sống, các chính phủ đã cam kết “bảo vệ và bảo đảm sự hỗ trợ và đền bù pháp lý cho tất cả mọi người trước những hành động cưỡng chế di dời trái pháp luật, có tham chiếu đến các quyền con người và khi việc di dời là không thể tránh khỏi, cần bảo đảm có những giải pháp di dời thích hợp”⁽⁵⁾. Ủy ban quyền con người cũng chỉ ra rằng: “Các hành động cưỡng chế di dời là sự vi phạm nghiêm trọng quyền con người”⁽⁶⁾. Những tuyên bố đã nêu là rất quan trọng, tuy nhiên vấn đề cốt lõi là những bối cảnh nào mà việc cưỡng chế di dời được coi là hợp lý và trong hoàn cảnh đó cần có những biện pháp bảo vệ nào để phù hợp với các quy định có liên quan.

 

    Hai là, tính sẵn sàng của dịch vụ, nguyên liệu, cơ sở vật chất và kết cấu hạ tầng. Một nơi ở thích đáng cần bảo đảm đủ những điều kiện vật chất cơ bản về y tế, an ninh, tiện nghi và dinh dưỡng. Lợi ích của quyền có nhà ở thích đáng là được tiếp cận một cách bền vững với các nguồn lực chung và nguồn lực tự nhiên, với các điều kiện nước sạch, chất đốt, ánh sáng, sưởi ấm, vệ sinh, giặt giũ, phương tiện về bảo quản thực phẩm, xử lý rác thải, các dịch vụ chống cháy và các dịch vụ khẩn cấp khác.

 

    Ba là, tính vừa phải. Chi phí tài chính mà cá nhân hay hộ gia đình phải chi trả nhà ở cần phải ở mức hợp lý, không đe dọa hay ảnh hưởng đến việc hưởng thụ các nhu cầu thiết yếu. Để bảo đảm yếu tố này, Nhà nước cần có biện pháp để bảo đảm tỷ lệ chi phí liên quan đến nhà ở nói chung phù hợp với mức thu nhập, đồng thời các nhà nước cũng cần xây dựng chế độ trợ cấp về nhà ở cho những người không có khả năng chi trả, cũng như các hình thức và mức độ hỗ trợ tài chính về nhà ở để giúp cho việc đáp ứng nhu cầu về nhà ở một cách thích đáng. Để phù hợp với nguyên tắc về bảo đảm khả năng chi trả, tài sản sở hữu phải được bảo vệ bằng biện pháp thích hợp nhằm tránh đặt ra giá thuê nhà không hợp lý hoặc tăng giá cho thuê. Có thể nói, đây là yếu tố quan trọng để các cá nhân/công dân tiếp cận được với nhà ở và có thể thực hiện được quyền TDCT của mình.

 

    Bốn là, có thể định cư được. Nhà ở thích đáng phải bảo đảm có thể định cư được cả về không gian và có sự bảo vệ tránh bị lạnh, ẩm ướt, nóng, mưa, gió và các mối đe dọa khác gây ảnh hưởng đến sức khỏe, nguy hại về mặt cấu trúc và lây nhiễm bệnh tật.

 

    Quyền tự do cư trú trong các văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam

 

    Tương ứng với các điều 12, 13 ICCPR và các quy định tương tự trong các văn kiện pháp lý quốc tế khác như đã phân tích ở trên, Điều 23 Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 quy định: “Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Quy định này được tái khẳng định trong Điều 48 Bộ luật dân sự năm 2005, Điều 3 Luật cư trú năm 2006. Tuy nhiên, bởi một lý do nào đó, trong Bộ luật dân sự năm 2015 (có hiệu lực vào ngày 01-01-2017) không còn quy định về quyền tự do cứ trú. Cũng liên quan đến quyền tự do đi lại và cư trú, Chính phủ Việt nam đã ban hành Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27-12-2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch (hiện Nghị định này đã được sửa đổi một số điều theo Nghị định số 06/2012/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định về hộ tịch, hôn nhân và gia đình và chứng thực). Theo đó, hai nghị định trên bãi bỏ nhiều yêu cầu như điều kiện nhà ở, chi tiêu... với công dân khi đăng ký hộ khẩu nơi ở mới.

 

    Quay trở lại với các quy định của pháp luật Việt Nam về quyền tự do cư trú, Việt Nam đã bãi bỏ thủ tục xin thị thực xuất cảnh của công dân khi ra nước ngoài từ rất sớm theo quyết định số 957/1997/QĐTTg ngày 11-11-1997. Ngoài ra, để tạo thuận lợi cho công dân trong việc làm hộ chiếu và xuất cảnh ra nước ngoài cũng như tạo điều kiện cho người định cư ở nước ngoài hồi hương, người nước ngoài nhập cảnh vào làm ăn, sinh sống và du lịch tại Việt Nam, Chính phủ đã nhiều lần sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật, trong đó, đáng kể nhất phải nói đến Nghị định số 81/2001/NĐ-CP ngày 05-11-2001 về việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài mua nhà ở tại Việt Nam (hiện nay, nghị định này đã bị thay thế bởi Nghị định số 71/2010/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật nhà ở, được sửa đổi, bổ sung một số điều tại Nghị định số 34/2013/NĐ-CP về quản lý, sử dụng nhà ở thuộc sở hữu nhà nước và Nghị định số 188/2013/NĐ-CP về phát triển và quản lý nhà ở xã hội). Ngoài ra, trong thời kỳ trước, Chính phủ đã ban hành một loạt các quyết định mở đầu cho thời kỳ mở cửa của Việt Nam, đồng thời cũng góp phần tạo cơ hội cho công dân thực hiện quyền tự do cư trú, trong đó phải kể đến Quyết định số 875/QĐTTg ngày 21-11-1996 cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài hồi hương được hoàn thành mọi thủ tục đăng ký hộ khẩu và đăng ký cư trú trong 30 ngày; Quyết định số 135/2007/QĐ-TTg ngày 17-82007 ban hành Quy chế về miễn thị thực cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng đã ký kết các hiệp định, thỏa thuận về lãnh sự với nhiều quốc gia trên thế giới.

 

    2. Giới hạn quyền tự do cư trú

 

    Quyền TDCT là một quyền con người không tuyệt đối nên có thể bị giới hạn trong một số điều kiện nhất định.

 

    Giới hạn áp dụng một số quyền quy định được ghi nhận trong một số điều ước quốc tế về quyền con người mà cho phép các quốc gia thành viên áp đặt một số điều kiện với việc thực hiện và hưởng thụ một số quyền con người nhất định. Việc giới hạn một số quyền phải bảo đảm các điều kiện:  

 

    Thứ nhất, những giới hạn đó phải được quy định trong luật quốc gia mà không phải ở bất cứ nguồn pháp luật nào khác. Yêu cầu này nhằm để tránh sự tùy tiện trong việc áp đặt các giới hạn về quyền.

 

    Thứ hai, những giới hạn đặt ra phải không trái với bản chất của các quyền có liên quan. Yêu cầu này nhằm bảo đảm những giới hạn đặt ra không làm tổn hại đến khả năng của các cá nhân có liên quan trong việc hưởng thụ các quyền đó.

 

    Thứ ba, nếu việc đặt ra các hạn chế về quyền là cần thiết trong một xã hội dân chủ và nhằm mục đích duy nhất là để thúc đẩy phúc lợi chung của cộng đồng. Liên quan đến điều kiện này, trong một số điều ước cho phép các quốc gia thành viên có thể quy định một số quyền cần hạn chế với mục đích để bảo vệ an ninh quốc gia, để bảo đảm an toàn cho cộng đồng, để bảo vệ sức khỏe hay đạo đức cộng đồng và để bảo vệ các quyền, tự do hợp pháp của người khác.

 

    Tại khoản 3 Điều 12 của ICCPR quy định về việc giới hạn quyền tự do cư trú: “Những quyền trên đây sẽ không phải chịu bất kỳ hạn chế nào, trừ những hạn chế do luật định và là cần thiết để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sức khỏe hoặc đạo đức xã hội hoặc các quyền tự do của người khác và phải phù hợp với những quyền khác được Công ước này công nhận”.

 

    Như vậy, khi đặt ra những hạn chế về quyền này trong pháp luật, các quốc gia thành viên phải tuân thủ nguyên tắc có liên quan nêu ở Điều 5 ICCPR, theo đó, các hạn chế đưa ra phải không làm tổn hại đến bản chất các quyền; phải có sự tương thích giữa sự hạn chế và quyền có liên quan, giữa quy phạm và loại trừ; những hạn chế phải tương xứng với lợi ích được bảo vệ và nguyên tắc tương xứng này cần được tuân thủ bởi các cơ quan lập pháp lẫn các cơ quan tư pháp và hành chính.

 

    Theo Bình luận chung số 27 thông qua tại phiên họp lần thứ 67 (1999), HRC có nêu những trường hợp hạn chế được coi là thích đáng bao gồm: Giới hạn việc đi vào những khu vực quân sự vì lý do an ninh quốc gia; những giới hạn về quyền TDCT ở những nơi có cộng đồng thiểu số hoặc bản xứ sinh sống… (đoạn 16). Tuy nhiên, cần lưu ý là, kể cả khi những hạn chế đưa ra được coi là thích đáng thì vẫn còn một khía cạnh nữa phải tuân thủ, đó là việc áp dụng những hạn chế đó phải phù hợp với những quyền khác được ghi nhận trong ICCPR và với những nguyên tắc cơ bản về bình đẳng và không phân biệt đối xử. Bởi vậy, sẽ bị coi là vi phạm Công ước nếu việc hạn chế xuất phát từ sự phân biệt đối xử về chủng tộc, giới tính, sắc tộc, ngôn ngữ, tôn giáo, chính kiến hay quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hay xã hội, sở hữu, nguồn gốc xuất thân hay địa vị khác (ví dụ, việc áp dụng các biện pháp ngăn cản phụ nữ được tự do đi lại hay rời khỏi đất nước bằng cách đòi hỏi họ phải có sự đồng ý hoặc có chồng đi cùng là vi phạm Điều 12) (đoạn 1).

 

    Lần đầu tiên trong Hiến pháp năm 2013 có quy định mang tính nguyên tắc trong việc giới hạn quyền con người, Điều 14 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng”.

 

    Việc giới hạn quyền TDCT được quy định ở một số văn bản khác. Điều 3 Bộ luật dân sự năm 2005 quy định: “Quyền tự do cư trú chỉ bị hạn chế theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định”. Điều 10 Luật cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) có quy định các trường hợp cụ thể bị hạn chế quyền TDCT: “1. Người bị cơ quan tiến hành tố tụng có thẩm quyền áp dụng biện pháp cấm đi khỏi nơi cư trú. 2. Người bị Tòa án áp dụng hình phạt cấm cư trú; người bị kết án phạt tù nhưng chưa có quyết định thi hành án, được hưởng án treo hoặc đang được hoãn, tạm đình chỉ thi hành án phạt tù; người đang bị quản chế. 3. Người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục nhưng đang được hoãn chấp hành hoặc tạm đình chỉ thi hành”.

 

    Như vậy, việc giới hạn quyền TDCT phải tuân theo các quy định của pháp luật, tránh tình trạng giới hạn một cách tùy tiện, xâm phạm đến quyền TDCT của công dân.

(1) Luật cư trú năm 2006.  (2) Báo cáo về môi trường sống, Hội nghị Liên hợp quốc về sự định cư con người, Vancouver, 31/5-11/6/1976. (3) Báo cáo của Ủy ban định cư con người, Phần bổ sung, đoạn 13. (4) Báo cáo của Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và phát triển, Rio de Janeiro, 3-14/6/1992. (5) Báo cáo của Hội nghị Liên hợp quốc về nơi cư trú. (6) Ủy ban Quyền con người, Quyết định 1993/77, đoạn 1.

PSG, TS. Nguyễn Quốc Sửu
(Học viện Hành chính Quốc Gia)