Yêu cầu đối với cơ chế bảo vệ hiến pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Cơ chế bảo vệ Hiến pháp (CCBVHP) là tổng thể các yếu tố bao gồm thể chế bảo vệ Hiến pháp (BVHP), cơ quan BVHP và phương thức vận hành BVHP, có quan hệ tương tác lẫn nhau, tạo thành một hệ thống để tiến hành các hoạt động nhằm bảo đảm cho Hiến pháp được tôn trọng và thực hiện, mọi hành vi vi phạm Hiến pháp bị xử lý.
Xét một cách tổng quan, CCBVHP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (NNPQXHCN) Việt Nam phản ánh bản chất của Nhà nước Xã hội chủ nghĩa (NNXHCN), thể hiện hài hòa tính dân tộc và tính thời đại, chứa đựng những giá trị phổ biến của văn minh nhân loại về nhà nước pháp quyền, đồng thời phù hợp với các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (NNCHXHCN) Việt Nam.
Muốn vậy, cơ chế bảo vệ Hiến pháp trong NNPQXHCN Việt Nam cần đáp ứng những yêu cầu sau đây:

Một là: Tính độc lập và chuyên trách của cơ quan bảo vệ Hiến pháp

Cơ quan chuyên trách BVHP là yếu tố trung tâm của CCBVHP trong NNPQXHCN Việt Nam. Để cơ chế này vận hành đạt được mục đích bảo vệ Hiến pháp, đáp ứng các yêu cầu của NNPQXHCN Việt Nam, cơ quan BVHP phải có vị trí độc lập với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, hoạt động của nó phải mang tính chuyên trách với những chức năng, nhiệm vụ riêng.
Bảo vệ Hiến pháp là hoạt động đặc biệt được thể hiện ở mục đích, tính chất, nội dung. Do vậy, đòi hỏi hoạt động đó phải được tiến hành bởi chủ thể đặc biệt. Bảo vệ Hiến pháp là bảo vệ chủ quyền nhân dân, bảo vệ chế độ chính trị, nền tảng pháp lý của nhà nước; bảo vệ những giá trị trường tồn và cao quý nhất trong xã hội. Bảo vệ Hiến pháp không chỉ là bảo vệ sự tuân thủ nguyên tắc, quy phạm được thể hiện bằng lời văn của Hiến pháp mà còn bảo vệ tinh thần cốt lõi của Hiến pháp. Để đạt được mục đích đó, nội dung bảo vệ Hiến pháp không chỉ bao gồm hoạt động mang tính pháp lý đơn thuần mà còn cả hoạt động mang tính chính trị. Nội dung hoạt động BVHP được xác định căn cứ chủ yếu vào nội dung của Hiến pháp trong NNPQXHCN Việt Nam. Nội dung đó quyết định và chi phối phạm vi chức năng, nhiệm vụ của cơ quan BVHP. Trong NNPQXHCN Việt Nam, hoạt động BVHP phải được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách với chức năng, nhiệm vụ: ⁽¹⁾ Xem xét, phán quyết xử lý văn bản vi hiến; ⁽²⁾ Giải quyết tranh chấp và vi phạm Hiến pháp liên quan đến tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước; ⁽³⁾ Giải thích Hiến pháp; ⁽⁴⁾ Bảo vệ quyền con người, quyền và tự do hiến định của công dân; ⁽⁵⁾ Giải quyết vi phạm hiến pháp liên quan đến các quan chức nhà nước cao cấp hoặc đảng chính trị. Để thực hiện được các chức năng nêu trên, cơ quan BVHP phải độc lập về tổ chức và hoạt động so với các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Nội dung hoạt động bảo vệ Hiến pháp cũng quy định tính chất đặc thù của cơ quan chuyên trách BVHP. Đó phải là cơ quan vừa mang tính chính trị, vừa mang tính tài phán về mặt tư pháp (tài phán hiến pháp). Nếu thiếu tính chất chính trị, cơ quan BVHP không thể thực hiện hoạt động giải thích Hiến pháp, giải quyết các vụ việc liên quan đến các quan chức nhà nước cao cấp hoặc đảng chính trị có hành vi vi hiến. Nếu thiếu tính chất tài phán hiến pháp, cơ quan BVHP không thể phán quyết và xử lý văn bản vi hiến, bảo vệ các quyền và tự do hiến định của công dân.
Tính chất đặc biệt, vị trí độc lập của cơ quan BVHP so với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, độc lập với Đảng và các tổ chức chính trị xã hội phải được quy định trong Hiến pháp và bảo đảm bởi những nguyên tắc đặc thù. Những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan BVHP là những nguyên tắc chính trị pháp lý, phản ánh những yêu cầu khách quan có tính quy luật đối với hoạt động BVHP, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động BVHP trong NNPQXHCN Việt Nam. Những nguyên tắc đó chỉ đạo, chi phối cách thức hình thành, tổ chức cơ quan BVHP chuyên trách, bảo đảm sao cho thiết chế BVHP thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ riêng của mình.

Hai là: Thể chế BVHP gồm nguyên tắc chính trị - pháp lý hiến định; những quy định mang tính chuyên biệt trong hệ thống văn bản đồng bộ, nhất quán, minh bạch, rõ ràng

Thể chế BVHP trước hết là những nguyên tắc hiến định. Điều 2, Hiến pháp (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “NNCHXHCN Việt Nam là NNPQ của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Điều này đã xác định nguyên tắc chỉ đạo quan trọng hàng đầu đối với CCBVHP ở Việt Nam. Hiến pháp cũng xác định các nguyên tắc quan trọng khác chi phối hoạt động BVHP đó là: bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; về hiệu lực tối cao của Hiến pháp; tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân; quyền lực nhà nước thống nhất; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước... Các nguyên tắc này không chỉ mang tính pháp lý mà còn mang tính chính trị sâu sắc; phản ánh những yêu cầu pháp lý bảo đảm tính pháp quyền vừa phản ánh yêu cầu về mặt chính trị bảo đảm bản chất giai cấp, bản chất dân chủ của NNCHXNCH Việt Nam. Nói cách khác, CCBVHP tuân thủ các nguyên tắc, yêu cầu của NNPQ nói chung (gồm: bảo đảm hiệu lực tối cao của Hiến pháp; tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân), đồng thời cũng tuân thủ các nguyên tắc, yêu cầu đặc thù của NNPQXHCN Việt Nam (quyền lực nhà nước thống nhất; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước). Những nguyên tắc chính trị - pháp lý nêu trên giữ vai trò hết sức quan trọng trong thể chế BVHP, chúng định hướng mục tiêu hoạt động BVHP và có giá trị chỉ đạo nội dung và cách thức thể hiện các quy định khác trong Hiến pháp và những văn bản pháp luật chuyên biệt về BVHP. Để điều chỉnh các quan hệ pháp lý phát sinh trong quá trình tiến hành hoạt động BVHP, đòi hỏi phải có văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt về BVHP. Văn bản này do Quốc hội ban hành, phù hợp với nguyên tắc và quy định trong Hiến pháp; là sự cụ thể hóa các nguyên tắc, quy định của Hiến pháp đối với CCBVHP. Nội dung của các văn bản này phải phù hợp với nguyên tắc của CCBVHP và các quy định Hiến pháp về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan BVHP chuyên trách. Văn bản pháp luật về BVHP trong NNPQXHCN Việt Nam điều chỉnh các vấn đề, như: nội dung của hoạt động BVHP; chức năng, thẩm quyền của cơ quan BVHP; cách thức thành lập, cơ cấu tổ chức của cơ quan BVHP; đối tượng phải chịu sự xem xét tính hợp hiến; phương pháp, hình thức, thủ tục tiến hành các hoạt động BVHP; những biện
pháp mà cơ quan BVHP có thể áp dụng đối với những đối tượng gây ra hành vi vi hiến...
Ngoài ra, CCBVHP trong NNPQXHCN Việt Nam được tổ chức và vận hành trên cơ sở pháp lý là những quy định, quy tắc nội bộ của cơ quan BVHP.
Thể chế BVHP trong NNPQXHCN Việt Nam chủ yếu tồn tại dưới dạng các văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống thể chế BVHP bao gồm những nguyên tắc, quy định tồn tại trong những văn bản thực định, bảo đảm tính hệ thống, nhất quán, công khai, minh bạch, rõ ràng, được xây dựng theo quy trình pháp lý nhất định, tuân thủ các nguyên tắc của hoạt động xây dựng pháp luật trong NNPQXHCN Việt Nam.

Ba là: Phương thức của CCBVHP phù hợp với vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ và phạm vi thẩm quyền của cơ quan BVHP theo quy định của Hiến pháp và pháp luật

Phương thức là hình thức, phương pháp, quy trình, thủ tục tiến hành hoạt động. Phương thức hoạt động BVHP là phương thức đặc biệt nhằm đạt được mục đích BVHP, thể hiện vai trò đặc biệt quan trọng của CCBVHP trong NNPQXHCN Việt Nam; phù hợp với vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ và phạm vi thẩm quyền của cơ quan BVHP. Cơ quan BVHP chuyên trách, độc lập, vừa mang tính chính trị vừa mang tính tài phán hiến pháp, vì vậy, phương thức hoạt động của nó khác với phương thức BVHP thông qua cơ quan mang tính chính trị như Quốc hội và cũng khác so với phương thức tố tụng tư pháp ở các tòa án thường(1). Phương thức BVHP thông qua cơ quan chính trị chủ yếu mang tính tư vấn, khuyến nghị, rất ít những chế tài pháp lý mạnh và triệt để, không phù hợp để tài phán hành vi vi hiến. Phương thức tố tụng tư pháp ở các tòa án thường có thể dẫn đến những quyết định, bản án tuyên bố áp dụng chế tài nghiêm khắc nhưng chúng mang tính cá thể hóa trách nhiệm pháp lý. Những phương thức như vậy không phù hợp với mục đích, tính chất, nội dung BVHP. Hơn nữa, chủ thể của những hành vi vi phạm hiến pháp chủ yếu là chủ thể mang tính công quyền, chế tài trách nhiệm có thể áp dụng đối với những chủ thể đó là trách nhiệm chính trị pháp lý, do đó hoạt động BVHP trong NNPQXHCN Việt Nam phải được tiến hành theo phương thức đặc thù.
Ngoài ra, phương thức BVHP trong NNPQXHCN Việt Nam còn phải phù hợp với truyền thống, trình độ văn hóa pháp lý ở Việt Nam; phương thức vận hành của CCBVHP được thể hiện cụ thể thông qua các hình thức, phương pháp, quy trình, thủ tục tiến hành các hoạt động BVHP.
Đối với hoạt động phán quyết và xử lý văn bản vi hiến, phù hợp với tính chất tài phán hiến pháp và phạm vi thẩm quyền của cơ quan BVHP, phương thức BVHP được tiến hành thông qua phương pháp khởi tố đặc biệt chứ không thông qua phương pháp khước biện. Theo đó, chỉ những chủ thể nhất định theo quy định của pháp luật mới có quyền đề nghị cơ quan BVHP xem xét tính hợp hiến của VBQPPL. VBQPPL được đưa ra xem xét là đối tượng duy nhất và trực tiếp của vụ việc. Nếu cơ quan BVHP xác nhận tính bất hợp hiến của văn bản bị khởi kiện, cơ quan đó sẽ ra phán quyết văn bản đó vô hiệu (tùy vào hiệu lực pháp lý của từng loại văn bản mà cơ quan BVHP có áp dụng chế tài hủy bỏ văn bản đó hay không).
Quyết định của cơ quan BVHP là chung thẩm, có hiệu lực đối với mọi chủ thể. Hoạt động xem xét tính hợp hiến của VBQPPL do cơ quan BVHP chuyên trách tiến hành có hai loại giám sát trừu tượng và giám sát cụ thể và được thực hiện sau khi văn bản có hiệu lực pháp luật. Đối với những vi hiến của các quan chức nhà nước cao cấp và các tổ chức đảng, phán quyết định của cơ quan BVHP có hiệu lực bắt buộc đối với chủ thể vi phạm. Đối với những VBQPPL vi hiến, phán quyết của cơ quan BVHP có hiệu lực bắt buộc chung đối với tất cả mọi người và không hồi tố. Các phương pháp, hình thức, biện pháp... được tiến hành theo quy trình, thủ tục được pháp luật quy định, bảo đảm tính công khai, minh bạch, chính xác, khách quan, kịp thời và hiệu quả của hoạt động BVHP.

Bốn là: CCBVHP trong NNPQXHCN Việt Nam tuân thủ nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

CCBVHP trong NNPQXHCN Việt Nam là một bộ phận quan trọng trong cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước.
Thông qua các hoạt động giải quyết tranh chấp và vi phạm hiến pháp liên quan đến việc thực hiện quyền lực nhà nước, xử lý những sai lầm, lệch lạc, đe dọa thể chế chính trị, đe dọa chủ quyền quốc gia, CCBVHP góp phần hết sức to lớn bảo đảm cơ chế thống nhất quyền lực. Bên cạnh đó, CCBVHP cũng tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất.
Tổ chức và vận hành của CCBVHP trong NNPQXHCN Việt Nam theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lực nhà nước chứ không phải theo cơ chế phân chia và chế ước quyền lực⁽²⁾.
Cơ quan BVHP trong NNPQXHCN Việt Nam được tổ chức và hoạt động theo cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lực nhà nước. Bản thân cơ quan BVHP được nhân dân ủy thác đảm nhiệm chuyên trách chức năng bảo vệ Hiến pháp. Cũng như Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan BVHP tham gia thực hiện quyền lực nhà nước theo sự phân công của nhân dân được thể hiện trong các quy định của Hiến pháp. Bên cạnh sự kiểm soát giữa Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, trong NNPQXHCN Việt Nam có cơ quan BVHP chuyên trách thực hiện kiểm soát các cơ quan nói trên. CCBVHP là cơ chế hữu hiệu để kiểm soát các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nhưng không làm cản trở hoặc khó khăn cho hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp.
CCBVHP có tác dụng ngăn ngừa sự lạm quyền hoặc không thực hiện đầy đủ nhiệm vụ và quyền hạn đã được phân công cho các cơ quan nhà nước. Nếu xảy ra sự lạm quyền hoặc không thực hiện đầy đủ thẩm quyền theo quy định của Hiến pháp, cơ quan BVHP có quyền phán quyết, xác định trách nhiệm hiến pháp và áp dụng các biện pháp chế tài nhất định. Như vậy, CCBVHP trong NNPQXHCN Việt Nam bảo đảm tính hợp hiến của các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp, bảo đảm các cơ quan nhà nước thực hiện đúng và đủ nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân công.
Sự phối hợp giữa cơ quan BVHP và các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước thể hiện ở chỗ: Các cơ quan như Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước… có thể tham gia vào hoạt động BVHP thông qua việc đề xuất yêu cầu xem xét tính hợp hiến của VBQPPL, đề xuất yêu cầu giải quyết và xử lý hành vi vi hiến của quan chức nhà nước cao cấp... Cơ quan BVHP chuyên trách độc lập nhưng không đối lập với các cơ quan chuyên trách thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Cơ quan BVHP có phối hợp cùng các cơ quan này thực hiện quyền lực nhà nước và bảo đảm quyền lực nhà nước thống nhất.

Năm là: Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản đối với CCBVHP trong NNPQXHCN Việt Nam

Hiến pháp Việt Nam là văn bản chính trị pháp lý quan trọng nhất của quốc gia, thể hiện chủ quyền nhân dân, ý chí và nguyện vọng của tất cả các tầng lớp nhân dân. Ý chí và nguyện vọng đó phù hợp với tôn chỉ mục đích của Đảng Cộng sản Việt Nam. Vì vậy, cũng như các bộ phận khác của hệ thống chính trị ở Việt Nam, Đảng Cộng sản Việt Nam cũng tôn trọng và đề cao Hiến pháp, các tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp. Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo NNPQXHCN Việt Nam, nhưng đó là sự lãnh đạo phù hợp với Hiến pháp, nhằm hướng tới lý tưởng và mục tiêu mà toàn thể nhân dân lựa chọn. Là một bộ phận trong bộ máy nhà nước, CCBVHP phải đặt dưới sự lãnh đạo hợp hiến của ĐCSVN. Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với CCBVHP trong NNPQXHCN thể hiện trước hết ở việc các văn kiện, nghị quyết của Đảng đề ra những quan điểm chỉ đạo đối với hoạt động BVHP và xây dựng, hoàn thiện CCBVHP ở Việt Nam. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24-5-2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, yêu cầu: “Xác định CCBVHP, định rõ cơ chế, cách thức bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp”. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X viết: “Xác định CCBVHP, định rõ cơ chế, cách thức bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và luật”, nghiên cứu “xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”⁽³⁾; “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”(4). Đại hội XI Đảng Cộng sản Việt Nam nhấn mạnh: “Nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế, cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”; “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới.
Tiếp tục xây dựng từng bước hoàn thiện cơ chế, kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”(5). Những quan điểm nêu trên có giá trị định hướng, chỉ đạo một cách toàn diện đối với sự phát triển của các yếu tố thể chế BVHP, cơ quan BVHP, phương thức vận hành BVHP, bảo đảm cho CCBVHP vận hành có hiệu quả, phù hợp với các đặc trưng của NNPQXHCN. Như vậy, Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo công tác xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng cơ sở pháp lý cho CCBVHP nói riêng. Sự lãnh đạo của Đảng không chỉ bảo đảm những nguyên tắc, quy phạm về BVHP thể hiện một cách đầy đủ và đúng đắn những quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với hoạt động BVHP mà còn bảo đảm rằng những nguyên tắc, quy phạm đó thể hiện một cách trung thực và toàn diện ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Thông qua sự tham gia của nhân dân vào quá trình xây dựng các VBQPPL về BVHP, ý chí và nguyện vọng của nhân dân được thể hiện và được tôn trọng trong CCBVHP.

TS. Tào Thị Quyên
(Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh)