Về chế định chính quyền địa phương trong dự thảo Hiến pháp sửa đổi

Chính quyền địa phương là một trong những chế định quan trọng trong Hiến pháp. Việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương như thế nào để vừa bảo đảm các nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước ta, vừa tạo sự linh hoạt, phù hợp với thực tiễn hiện đang là vấn đề được đặt ra. Qua tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 cho thấy, mô hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay đang đứng trước yêu cầu phải đổi mới để phù hợp với tình hình, trình độ phát triển của đất nước. Kết luận Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở cũng đã nêu rõ: “Nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương (có phân biệt tổ chức chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn), giao Bộ Chính trị chỉ đạo thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị. Hướng dẫn tổ chức đảng và chính quyền phù hợp với các địa phương có tính đặc thù, như đặc khu kinh tế, hải đảo... Sớm tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường để có chủ trương thực hiện trong thời gian tới”.

Xuất phát từ yêu cầu nêu trên, mới đây, Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp (UBDTSĐHP) đã đề xuất 3 phương án quy định về phân chia đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa phương tại Điều 110 và Điều 111. Phương án 1: giữ như Hiến pháp hiện hành để bảo đảm tính kế thừa, ổn định, tránh xáo trộn bộ máy nhà nước. Phương án 2: chia đơn vị hành chính gồm 2 cấp (cấp tỉnh và cấp dưới tỉnh) để thực hiện chủ trương cải cách, giảm bớt sự cồng kềnh của hệ thống bộ máy, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chính quyền địa phương (gồm HĐND và UBND) chỉ được thành lập và hoạt động ở cấp tỉnh; cấp dưới tỉnh chỉ có cơ quan hành chính được thành lập và hoạt động. Phương án 3: đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị, nông thôn, hải đảo. Theo đó, cấp chính quyền đầy đủ được tổ chức ở các cấp. Tuy nhiên, đối với đơn vị hành chính dưới thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, thị xã và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính hải đảo không tổ chức chính quyền mà chỉ có cơ quan đại diện cơ quan hành chính cấp trên quản lý nhà nước theo quy định của luật.

Qua nghiên cứu lý luận và thực tiễn cho thấy, việc sửa đổi Hiến pháp 1992 liên quan đến chế định chính quyền địa phương cần đáp ứng được một số yêu cầu sau:

Thứ nhất, về nguyên tắc, Hiến pháp là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, ghi nhận những nguyên tắc, nội dung cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có tổ chức chính quyền địa phương; nên mô hình tổ chức chính quyền địa phương cần phải được xác định rõ ngay trong Hiến pháp.

Thứ hai, một trong những nguyên tắc cơ bản, xuyên suốt trong tổ chức bộ máy nhà nước ta theo tinh thần Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) là quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Vì vậy, phải xác định rõ ở đâu có quyền lực thì ở đó quyền lực phải được kiểm soát. Ở đâu có chính quyền địa phương thì ở đó phải có cơ quan đại diện của nhân dân để thực hiện quyền giám sát. HĐND là một thiết chế dân chủ không thể thiếu trong tổ chức chính quyền nhân dân; hoạt động của HĐND ở một chừng mực nào đó tuy còn hình thức nhưng nếu bỏ HĐND là bỏ đi một thiết chế dân chủ đưa đường lối, chủ trương của Đảng vào cuộc sống, bỏ đi một diễn đàn quan trọng phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân và cho dù mô hình tổ chức chính quyền địa phương được tổ chức với ba cấp như hiện nay đang là vấn đề bất cập và chưa hợp lý; nhưng tổ chức chính quyền địa phương như thế nào lại là vấn đề cần được nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và phải được đặt trong tổng thể của hệ thống chính trị nước ta.

Thứ ba, việc xác định mô hình chính quyền địa phương tới đây như thế nào phải trên cơ sở tổng kết thật kỹ lưỡng việc thực hiện thí điểm không tổ chức HÐND quận, huyện, phường tại một số địa phương. Qua tổng kết mới thấy được những mặt được, chưa được, điểm mạnh, điểm yếu, từ đó lường được hết những vấn đề phức tạp, vướng mắc có thể phát sinh sau này; cân nhắc, chọn ra giải pháp tối ưu trong điều kiện cho phép, mang tính khả thi và phải đạt được sự đồng thuận cao.

Thứ tư, cần xác định rõ HĐND là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất và là thiết chế được tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nên HĐND là cầu nối giữa nhân dân và Nhà nước; một mặt tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, thực hiện quyền lực của nhân dân ở địa phương, mặt khác là thiết chế bảo đảm thực hiện những quy định và quyết định của cơ quan nhà nước ở cấp trên. HĐND do nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín; không chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân mà còn chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Do đó, nó không phải và không thể là cơ quan tự quản như các cơ quan dân cử địa phương ở một số nước. Vì vậy, việc quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương... là phù hợp với nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ta, đúng với vị trí, tính chất của cơ quan này.

Với cách tiếp cận nêu trên và qua nghiên cứu các phương án về mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong dự thảo Hiến pháp sửa đổi, cho thấy:

+ Đối với phương án 1, về cơ bản thể hiện theo đúng tinh thần của nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước là ở đâu có quyền lực, ở đó phải có cơ quan dân cử thực hiện giám sát quyền lực. Tuy nhiên, nếu theo phương án này thì việc vẫn giữ nguyên 3 cấp chính quyền là không phù hợp với yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, khó thực hiện chủ trương cải cách hành chính; không thể hiện được sự khác biệt tổ chức chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn... theo tinh thần Nghị quyết của Đảng; chưa thể hiện được rõ nguyên tắc trong việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương. Do đó, sẽ không phát huy hết vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; không tạo được sự linh hoạt phù hợp cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương...

+ Đối với phương án 2, ưu điểm của phương án này là chia đơn vị hành chính thành 2 cấp (cấp tỉnh và cấp dưới tỉnh) để thực hiện chủ trương đổi mới, giảm bớt sự cồng kềnh trong tổ chức bộ máy, giảm bớt khâu trung gian, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và phù hợp đặc thù các địa phương khác nhau. Tuy nhiên, việc bỏ HĐND ở quận và đơn vị hành chính tương đương trong khi chưa có kết quả tổng kết thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp quận, huyện, phường như phương án này là chưa đủ thuyết phục. Mặt khác, nếu tổ chức theo phương án này không phù hợp với nguyên tắc cơ bản, xuyên suốt trong tổ chức bộ máy nhà nước ta là quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; theo đó, sẽ thiếu đi một thiết chế đại diện của nhân dân địa phương, thực hiện chức năng giám sát và thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương.

+ Đối với phương án 3, việc chia đơn vị hành chính ở thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, thị xã và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính ở hải đảo do luật định là phương án linh hoạt; phù hợp yêu cầu cải cách thủ tục hành chính theo hướng giảm cấp và giảm đầu mối; tạo động lực cho sự phát triển của các đô thị lớn hiện nay, mở đường cho việc đổi mới, phù hợp với đặc điểm của từng loại chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, đối với quy định về tổ chức chính quyền (Điều 111) như trong dự thảo, cần được cân nhắc kỹ hơn. Bởi lẽ, việc không tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính dưới thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, thị xã và đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính hải đảo mà chỉ có cơ quan đại diện cơ quan hành chính cấp trên quản lý nhà nước theo quy định của luật sẽ không thực sự phù hợp với nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ta, dễ tạo ra một khoảng trống trong thực hiện quyền lực của nhân dân ở địa phương, đặc biệt là quyền giám sát. Hơn nữa, việc thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo phương án này vẫn sẽ phải bỏ ngỏ khi chưa kết luận chính thức về kết quả tổng kết thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp quận, huyện, phường. 

Nguyễn Phương Thảo

(Ban Nội chính Trung ương)