Kê khai tài sản của cán bộ, công chức tại Việt Nam bài học từ các quốc gia trên thế giới

Luật PCTN năm 2005 và các Luật sửa đổi, bổ sung vào năm 2007 và 2012 đã góp phần tạo dựng  khuôn khổ pháp lý cho công tác minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức với việc xác định rõ các đối tượng và nội dung kê khai tài sản, thu nhập. Tuy nhiên, việc minh bạch tài sản, thu nhập hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, hình thức, số lượng cán bộ, công chức phải kê khai tài sản quá nhiều dẫn đến việc thiếu hiệu quả trong công tác giám sát, xác minh và xử lý những vi phạm. Bên cạnh đó, nội dung kê khai chưa cung cấp đầy đủ những thông tin cần thiết để phát hiện và xử lý các hành vi tham nhũng, chưa được công khai rộng rãi để phát huy hiệu quả trong việc nâng cao nhận thức của người dân về tính minh bạch của chính quyền. Nhận thức được những hạn chế trên trong thực hiện Chương trình hành động thực hiện công tác PCTN, lãng phí giai đoạn 2012-2016, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Thanh tra Chính phủ chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan xây dựng Nghị định chi tiết và hướng dẫn thực hiện Luật PCTN về minh bạch tài sản, thu nhập để thay thế các Nghị định: số 37/2007/NĐ-CP ngày 09-3-2007 và số 68/2011/NĐ-CP ngày 08-8-2011. Để xây dựng khuôn khổ pháp lý mới hiệu quả hơn, bên cạnh việc không ngừng đúc kết kinh nghiệm từ kết quả thực hiện việc minh bạch tài sản trong thời gian qua, các cơ quan lập pháp tại Việt Nam cần tăng cường học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế giới đã và đang rất thành công trong việc kiểm soát tham nhũng thông qua việc minh bạch tài sản và thu nhập của cán bộ, công chức.

Các đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua các dự luật

1. Mục đích của việc kê khai tài sản, thu nhập

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCTN (năm 2012) đã nêu rõ “Việc kê khai tài sản, thu nhập là để cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền biết được tài  sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai nhằm minh bạch tài sản, thu nhập của người đó; phục vụ công tác quản lý cán bộ, công chức, góp phần phòng ngừa và ngăn chặn hành vi tham nhũng”. Hướng tiếp cận này tập trung chủ yếu vào  việc giám sát tài sản của người cán bộ, công chức, thông qua sự gia tăng bất thường của tài sản hoặc các tài sản không rõ nguồn gốc để phát hiện các hành vi tham nhũng. Bên cạnh đó, hệ thống này còn nhằm nâng cao tính minh bạch của hệ thống quản lý, nhấn mạnh vào sự liêm khiết và tinh thần trách nhiệm của người cán bộ, công chức. Những mục đích trên rất phổ biến tại các nước châu Á như Singapore, Hồng Kông, Nhật Bản…
Tuy nhiên, hướng tiếp cận nêu trên phần nào mang tính thụ động trong việc PCTN khi chưa chủ động trong việc loại trừ những tình huống, khả năng khiến cán bộ, công chức có động cơ tham nhũng. Trong Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng, kê khai tài sản còn nhằm mục đích kiểm soát các mâu thuẫn lợi ích. Bên cạnh con số thể hiện sự dao động của khối tài sản và thu nhập, các thông tin từ việc kê khai tài sản cần phải được sử dụng để xác định những lợi ích cá nhân bất kỳ nào mà cán bộ, công chức có thể có trong quá trình giải quyết công việc, nhờ đó có thể tránh được những tình huống dẫn đến người xử lý công việc có động cơ tham nhũng vì những mâu thuẫn về lợi ích. Cụ thể hơn, người cán bộ, công chức không nên can dự hoặc được giao nhiệm vụ liên quan tới bất cứ vấn đề hoặc tổ chức nào mà người cán bộ, công chức đó có lợi ích cá nhân như thu nhập, tài sản, quyền lợi, v.v... trong đó. Nói một cách khác, bản kê khai tài sản phải được sử dụng trước khi người cán bộ, công chức được phân công nhiệm chức chứ không phải là một công cụ kiểm soát hành vi của họ sau khi họ đã bắt đầu công việc. Đây mới là mục tiêu chính của các hệ thống kê khai tài sản của Anh, Hoa Kỳ và các nước phát triển thuộc khối OECD.

2. Đối tượng kê khai tài sản, thu nhập

Hiện nay, theo quy định tại Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 09-3-2007 về minh bạch tài sản, thu nhập, ngoài các chức danh đã được nêu rõ trong các tổ chức hành chính, các cơ quan đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, các tổng công ty có vốn nhà nước, các cơ quan của Đảng, v.v..., người có nghĩa vụ phải kê khai tài sản được định nghĩa là “người làm công tác quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng HĐND, Văn phòng Chủ tịch nước”. Điều này khiến cho số lượng người phải kê khai tài sản,  thu nhập lên đến con số hàng triệu. Nếu so với con số chỉ trên 300.000 bản kê khai tài sản của giới công chức Hoa Kỳ thì đây là một quy mô quá lớn đối với hệ thống giám sát và xử lý thông tin trong điều kiện của Việt Nam chúng ta.

Tại một số nước Châu Âu như Đức, Đan Mạch, Thụy Điển và Na Uy, việc kê khai tài sản chỉ giới hạn trong phạm vi các đại biểu quốc hội, các thành viên nội các, và các quan chức cấp cao có quyền hạn quản lý và ảnh hưởng chính trị lớn. Cụ thể hơn, tại Bồ Đào Nha, các đối tượng sau có nghĩa vụ phải kê khai tài sản: Tổng thống, Thủ tướng và các thành viên nội các, đại biểu Quốc hội, đại diện của vùng, thành viên Quốc hội Châu Âu, thẩm phán của Tòa án Hiến pháp, tất cả các người đứng đầu các văn phòng hiến pháp và tổ chức công độc lập (Văn phòng Quản lý Truyền thông, Hội đồng Bầu cử quốc gia, v.v...), thành viên hội đồng quản trị các tập đoàn nhà nước.
Ngoài ra, các nước phát triển như Đức, Na Uy cũng khuyến khích việc có những hướng tiếp cận khác nhau về kê khai tài sản đối với các công chức có ảnh hưởng về chính trị và các công chức chỉ làm nhiệm vụ quản lý hành chính đơn thuần. Đối với các quan chức chính trị như thành viên nội các, đại biểu Quốc hội, v.v... nguy cơ xảy ra các mâu thuẫn lợi ích dẫn đến các hành vi tham nhũng cao hơn (quyết định về chính trị có ảnh hưởng sâu và rộng hơn), do đó, các nước này có những yêu cầu cao và khắt khe hơn hoặc có thể chỉ giới hạn việc kê khai tài sản đối với những quan chức chính trị này.

3. Nội dung kê khai tài sản, thu nhập

Tùy theo mục đích của chính sách minh bạch tài sản và thu nhập mà cơ quan lập pháp xác định nội dung và thành phần các tài sản, thu nhập phải kê khai. Đối với mục đích giám sát tài sản của cán bộ, công chức để phát hiện hành vi tham nhũng, việc nhấn mạnh vào con số cụ thể và sự thay đổi bất thường của chúng là cần thiết. Tuy nhiên, với mục đích tăng cường tính minh bạch, cũng như kiểm soát mâu thuẫn lợi ích của quan chức, nguồn gốc của các tài sản, thu nhập đó đóng một vai trò quan trọng hơn rất nhiều. Vì vậy, có trường hợp như đối với việc kê khai tài sản ở Ireland và một phần trong bản kê khai của Anh, các quan chức không cần phải nêu con số cụ thể của các thu nhập.
Các khoản thu nhập chính thức và không chính thức là thành phần thường thấy trong các bản kê khai. Việc so sánh tỷ lệ giữa hai loại thu nhập này cũng thấy được việc cán bộ, quan chức có tận tâm, tận lực trong công việc của mình hay không. Đối với thành viên Quốc hội Đức, tất cả các khoản thu nhập ngoài lề với giá trị hợp đồng lớn hơn 1000 euro/tháng hoặc 10.000 euro/năm đều phải kê khai. Với các thành viên của Quốc hội Anh, thu nhập từ đất và tài sản lớn hơn 10% thu nhập lương phải được kê khai.
Ở Anh còn yêu cầu các thông tin về các lợi ích mà các quan chức nhận được từ một bên thứ ba mà thường sẽ không được xếp vào thu nhập như các việc đi lại, chỗ ở, các tiện nghi khác, v.v...
Bên cạnh các tài sản như nhà, đất và quyền sử dụng đất, kim khí quý, trang sức và đá quý, v.v... tại Cộng hòa Latvia, quan chức còn phải kê khai về các tài sản mặc dù không thuộc quyền sở hữu của họ nhưng được họ sử dụng một cách thường xuyên (ví dụ như một ngôi nhà được sỡ hữu bởi một bên thứ ba nhưng được họ dùng để ở). Tại Cộng hòa Albania lại nhấn mạnh đến nguồn gốc tạo nên tài sản đó thay vì giá trị hiện hữu của nó.
Quà tặng là một loại thu nhập chưa được quy định trong việc kê khai thu nhập, tài sản của cán bộ, công chức tại Việt Nam. Tại Anh, tất cả các quan chức chính trị và quan chức chính phủ phải kê khai các quà tặng có giá trị lớn hơn 1% số tiền lương. Trong khi đó, các thành viên quốc hội Đức phải kê khai các món quà có giá trị lớn hơn 5.000 euro. Pháp khắt khe hơn khi yêu cầu phải kê khai tất cả các quà tặng, bất kể giá trị của chúng.
Một nội dung chưa được quy định trong luật pháp Việt Nam nhưng có tác dụng trong phát hiện tham nhũng đó là việc kê khai các khoản chi phí lớn của quan chức.
Một số ví dụ cho trường hợp này là việc các quan chức trả được các khoản nợ lớn bất thường so với lương, các sự kiện như cưới xin, tiệc tùng, chi phí cho con cái đi du học tự túc ở nước ngoài v.v... Các nước hiện nay đang thực hiện chế độ kê khai chi phí này tại Cộng hòa Latvia và Cộng hòa Lithuania.

4. Hình thức kê khai, hệ thống tổ chức thu thập và xử lý dữ liệu kê khai

Theo quy định tại Việt Nam hiện nay, chỉ có một mẫu kê khai tài sản, thu nhập duy nhất áp dụng cho tất cả các đối tượng tại lần kê khai đầu tiên. Một mẫu khác được sử dụng cho các lần kê khai bổ sung khi có sự gia tăng tài sản, thu nhập trên 50 triệu đồng.
Việc kê khai được thực hiện hàng năm, các mẫu kê khai được nộp lên cơ quan và tổ chức nơi cán bộ, công chức đó đang làm việc. Việc công khai niêm yết cũng được thực hiện tại cơ quan sở tại.
Việc kê khai tài sản sau khi nhậm chức, hằng năm cho đến khi chấm dứt nhiệm kỳ là hình thức kê khai phổ biến tại các nước trên thế giới.
Tuy nhiên, tại Mỹ và Cộng hòa Montenegro việc kê khai còn tiếp tục cho đến hết một năm sau khi quan chức chấm dứt nhiệm kỳ. Chính sách này góp phần quản lý triệt để hơn các biểu hiện tham nhũng chỉ bộc lộ tại cuối nhiệm kỳ của cán bộ, công chức.

Các mẫu kê khai hiện nay tại Việt Nam đều được nộp bằng giấy, khiến cho việc xử lý thông tin tốn nhiều thời gian, việc thành lập cơ sở dữ liệu cũng rất khó khăn. Các nghiên cứu đã cho thấy việc áp dụng công nghệ thông tin vào việc kê khai tài sản đã góp phần nâng cao hiệu quả công tác PCTN. Cụ thể tại Argentina, sau khi ứng dụng hệ thống kê khai tài sản điện tử, số trường hợp tự nguyện kê khai tăng từ 67% lên 98%, chi phí kê khai giảm từ 70 USD xuống còn 8 USD, trong khi đó số lượng các vụ án tham nhũng được phát hiện tăng từ 40 lên 331 vụ.
Một hình thức quản lý hiệu quả công tác kê khai tài sản của quan chức khác là việc tích hợp kê khai tài sản với kê khai thuế tại Estonia. Mẫu kê khai tài sản của cán bộ, công chức sử dụng cùng một biểu mẫu với kê khai thuế, khiến cho việc kiểm tra các thông tin về thu nhập chịu thuế của cán bộ, công chức trở nên dễ dàng hơn. Trong trường hợp kê khai trên hệ thống điện tử, người dùng chỉ cần nhập mã số thuế để hệ thống tự động kê khai và kiểm tra các thông tin về thu nhập. Đây là một bước cải tiến rất quan trọng nhằm cắt giảm chi phí và gánh nặng giấy tờ cho người kê khai, cũng như khiến cho công tác tổng hợp, lưu trữ, xác minh và phân tích thông tin của cơ quan chuyên trách trở nên hiệu quả hơn.
Như vậy, việc đặt minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức là trung tâm của chính sách PCTN là một bước đi chiến lược quan trọng của Đảng và Nhà nước ta. Tuy nhiên, để chính sách này đạt được hiệu quả như mong đợi các cơ quan lập pháp cần phải không ngừng nỗ lực cải thiện hệ thống và quy trình kê khai tài sản, thu nhập. Muốn vậy, cần phải: (1) Khẳng định và đưa việc kiểm soát mâu thuẫn lợi ích vào định hướng của chính sách; (2) Xác định lại, phân cấp các đối tượng cần phải kê khai tài sản, thu nhập; (3) Cải tiến các nội dung kê khai để có thể thích ứng được với tính chất phức tạp và thay đổi không ngừng của các hành vi tham nhũng; (4) Xây dựng một quy trình kê khai và cơ sở dữ liệu điện tử để tinh giảm chi phí và nâng cao hiệu quả của công tác kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức.

TS. Phan Văn Tâm
(Vụ trưởng Ban Nội chính Trung ương)
ThS. Lê Cảnh Dương - ThS. Võ Thị Mai Hương
(Câu lạc bộ cán bộ trẻ thành phố Đà Nẵng)