Hoàn thiện cơ sở pháp lý về trách nhiệm giải trình

Tính giải trình còn được đề cập đến với tư cách là một yêu cầu quan trọng đối với việc thực hiện minh bạch. “Nhằm bảo đảm việc cung cấp đủ bằng chứng, căn cứ mang tính khách quan để giải thích hay làm rõ về các nội dung hoặc vấn đề cần minh bạch”.

1. Trách  nhiệm giải trình điều kiện cần để công khai, minh bạch

“Trách nhiệm giải trình” là thuật ngữ pháp lý mới xuất hiện trong vài năm trở lại đây, khi bàn về vấn đề công khai, minh bạch hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Thuật ngữ trách nhiệm giải trình (accountability) và trách nhiệm (responsbility) rất gần với nhau. Nếu “trách nhiệm” dùng để nói công việc gì, do ai thực hiện thì trách nhiệm giải trình có nghĩa rộng hơn. Thông qua trách nhiệm giải trình, người khác có thể tìm được câu trả lời cho những câu hỏi như: cái gì? tại sao lại như vậy? ai? ở đâu? khi nào?...

Văn phòng Quốc hội khởi động Quỹ Hỗ trợ sự tham gia của người dân và trách nhiệm giải trình (tháng 5-2013)

Trong lĩnh vực PCTN, “trách nhiệm giải trình” được xem như là một yếu tố cấu thành không thể thiếu khi đề cập đến “công khai, minh bạch” hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Trách nhiệm giải trình không chỉ bao gồm trách nhiệm của các chủ thể khi công khai các nội dung theo yêu cầu mà bao gồm cả việc giải thích và làm rõ các nội dung đó. Nói cách khác, “trách nhiệm giải trình” là phương tiện để hướng  tới  sự  “minh  bạch”.  Nếu  như  công khai vừa là nhiệm vụ, vừa là hoạt động cụ thể, trong đó các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thông tin để người dân biết được các nội dung phải công khai thì minh bạch được xem như quá trình hoạt động công khai bao hàm trạng thái mà người dân biết rõ, hiểu đúng bản chất nội dung đã được công khai. Tính giải trình còn được đề cập đến với tư cách là một yêu cầu quan trọng đối với việc thực hiện minh bạch. Theo đó, yêu cầu về giải trình “nhằm bảo đảm việc cung cấp đủ bằng chứng, căn cứ mang tính khách quan để giải thích hay làm rõ về các nội dung hoặc vấn đề cần minh bạch”( VCCI: Liêm chính và minh bạch trong kinh doanh vì sự phát triển bền vững, tr.18; 23.).

2. Phương thức giải trình của cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân ở Việt nam

Theo nghĩa chung nhất, trách nhiệm giải trình không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước trước xã hội mà còn là trách nhiệm của chủ thể quản lý với đối tượng thụ hưởng/chịu sự quản lý nói chung. Chính vì vậy, một số tổ chức quốc tế đã coi trách nhiệm giải trình là một biện pháp quan trọng để đạt được mục tiêu hoạt động của mình.

Trong khu vực công, trách nhiệm giải trình  được  hiểu  trên  hai  bình  diện.  Thứ nhất, trách nhiệm giải trình của Nhà nước nói chung. Thứ hai, trách nhiệm giải trình của  cán  bộ,  công  chức,  người  có  thẩm quyền thực thi nhiệm vụ, công vụ. Với ý nghĩa như vậy, trách nhiệm giải trình được thực hiện bằng các hình thức khá đa dạng.

Từ góc độ bảo đảm quyền được thông tin của người dân nói chung, trách nhiệm giải trình gắn liền với trách nhiệm thông tin đến đối tượng thụ hưởng/chịu sự quản lý và được thể hiện bằng hai hình thức là giải trình chủ động và giải trình bị động. Giải trình chủ động là các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân chủ động thông tin, chủ động công khai nội dung hoạt động của mình. Giải trình bị động: là các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin theo yêu cầu của các chủ thể có liên quan. Để giải trình về hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị thì phải sử dụng các hình thức công khai thông tin. Theo khoản 1, Điều 12, Luật PCTN của Việt Nam quy định 7 hình thức công khai hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, nhưng có thể phân thành hai nhóm. Nhóm các hình thức chủ động công khai bao gồm 6 hình thức: công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; niêm yết tại trụ sở làm việc; thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; phát hành ấn phẩm; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng; đưa lên trang thông tin điện tử. Hình thức cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định tại Điểm g, khoản 1, Điều 12 chính là hình thức công khai bị động.

Trên bình diện rộng, trách nhiệm giải trình là trách nhiệm bảo đảm công khai, minh bạch của cả bộ máy nhà nước. Nhiều văn bản pháp luật của các nước trên thế giới và ở Việt Nam tiếp cận và quy định trách nhiệm này. Ở nhiều quốc gia trên thế giới, việc chủ động công khai, minh bạch hoạt động của các cơ quan, tổ chức đơn vị, cá nhân đều được thực hiện trên cơ sở các đạo luật.

Với quan niệm trên bình diện rộng, trách nhiệm giải trình gắn với việc công khai, minh bạch hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhằm hướng đến sự bảo đảm quyền dân chủ trong quản lý nhà nước và bảo đảm để xã hội thực hiện quyền giám sát. Trên bình diện hẹp, trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức và người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức, đơn vị lại có ý nghĩa trực tiếp hơn đối với công tác PCTN. Giải trình của cán bộ, công chức và người có thẩm quyền thường được phân thành hai loại là: giải trình trong hệ thống (tập trung vào giải trình việc tuân thủ các nguyên tắc, quy định và kiểm soát từ trên xuống - giải trình hướng lên trên) và giải trình ra bên ngoài (tập trung vào giải trình đối với kết quả hoạt động, kết quả thực hiện nhiệm vụ, công vụ trước nhân dân). Dù giải trình trong hệ thống hay giải trình ra bên ngoài thì trách nhiệm giải trình trong trường hợp này thường gắn với những vụ việc cụ thể liên quan đến trách nhiệm công vụ đã và đang được thực hiện. Do đó, trách nhiệm giải trình trong những trường hợp này rất có ý nghĩa cho việc ngăn chặn, phòng ngừa các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn vì động cơ vụ lợi. Trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức, người có thẩm quyền không chỉ là trách nhiệm giải trình việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ mà còn bao gồm cả giải trình về nguồn gốc tài sản, gắn liền với việc công khai tài sản, thu nhập bởi lẽ “quy định về công khai thu nhập, tài sản là một lời nhắc nhở hiệu quả đối với các công chức về bảo đảm trách nhiệm giải trình đi kèm với chức trách” (StAR: Việc công, lợi ích tư bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai thu nhập, tài sản, tr.7). Điều này cũng được khẳng định tại Điều 20, Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng quy định hành vi làm giàu bất hợp pháp đối với “việc tài sản của một công chức tăng đáng kể so với thu nhập hợp pháp của công chức mà công chức này không giải thích được một cách hợp lý về lý do tăng đáng kể như vậy”.

Ở Việt Nam, mặc dù các đạo luật về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước không được phân định rõ ràng theo các tiêu chí xây dựng văn bản pháp luật như trên, nhưng quy định về những vấn đề này đã được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, như: Luật tổ chức Quốc hội; Luật tổ chức HĐND và UBND; Luật báo chí; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; Luật PCTN… Trên thực tế, nhiều cuộc họp của Quốc hội, HĐND… đã được phát thanh, truyền hình công khai để nhân dân theo dõi. Hầu hết các nội dung thảo luận trong kỳ họp Quốc hội đều được thể hiện bằng văn bản và được công khai trên Website của Quốc hội. Các cơ quan nhà nước cũng đã công khai dự thảo luật, nghị định, thông tư để nhân dân góp ý. Luật tiếp cận thông tin cũng đang được các cơ quan chức năng nghiên cứu, xây dựng.

Trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức, người có trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, cũng đã được đề cập đến trong nhiều văn bản. Ngày 12-5- 2009, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 21/NQ-CP về Chiến lược quốc gia PCTN đến năm 2020. Kế hoạch thực hiện Chiến lược giai đoạn 2009-2011 đề ra nhiệm vụ xây dựng Nghị định về trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức và người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ và việc thực hiện các quy định về công khai, minh bạch hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị.

Ngày 23-11-2012, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, Kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCTN. Luật này đã bổ sung Điều 32a Luật PCTN với quy định “Khi có yêu cầu, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải giải trình về quyết định, hành  vi  của  mình  trong  việc  thực  hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao trước cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, lợi ích hợp pháp bị tác động trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó” và bổ sung Điều 46b quy định về nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCTN cũng giao cho Chính phủ quy định chi tiết về trách nhiệm của cơ quan có nghĩa vụ giải trình; trình tự, thủ tục của việc giải trình; quy định mức giá trị tài sản tăng thêm và việc xác định giá trị tài sản tăng thêm, thẩm quyền yêu cầu giải trình, trách nhiệm của người giải trình, trình tự, thủ tục của việc giải trình. Có thể thấy rằng, ở Việt Nam, quy định về trách nhiệm giải trình đã và đang từng bước được thể hiện trên cả bình diện rộng và hẹp.

3. Một số kiến nghị

Để hoàn thiện hệ thống quy định về trách nhiệm giải trình, cần ban hành mới, sửa đổi, bổ sung đồng thời một số quy định pháp luật theo hướng sau đây:

Thứ nhất, ban hành Luật tiếp cận thông tin. Luật tiếp cận thông tin này ra đời sẽ là một bước tiến lớn của Việt Nam trong cuộc chiến chống tham nhũng “thông qua Luật tiếp cận thông tin sẽ mang đến cho Việt Nam nhiều cơ hội hiện đại hóa các thể chế của mình” (Thanh tra Chính phủ, Ngân hàng Thế giới: Tham nhũng từ góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ, công chức, viên chức, Nxb CTQG, tr.94-95.). Luật tiếp cận thông tin nên là luật chung, không chỉ quy định về phạm vi, trình tự, thủ tục để công dân tiếp cận tài liệu, hồ sơ do các cơ quan nhà nước lưu giữ mà phải điều chỉnh toàn bộ mối quan hệ Nhà nước - công dân trong việc tìm kiếm, tiếp nhận, quản lý, cung cấp, chia sẻ thông tin về hoạt động của bộ máy nhà nước.

Thứ hai, hoàn thiện các quy định về trách nhiệm giải trình, công khai, minh bạch... trong quá trình ban hành văn bản cá biệt của cơ quan quản lý nhà nước. Yêu cầu này cũng là nhiệm vụ được thể hiện trong Chiến lược quốc gia PCTN đến năm 2020: “Minh bạch hóa quá trình soạn thảo, trình, ban hành chính sách, pháp luật; quá trình chuẩn bị, trình, ban hành quyết định, văn bản hành chính gắn liền với việc cải cách thủ tục hành chính”.

Thứ ba, ban hành đồng bộ các văn bản hướng dẫn thi hành Luật PCTN về trách nhiệm giải trình, trong đó, không chỉ hướng dẫn quy định về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước mà còn phải quy định rõ trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức, người có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ và giải trình về nguồn gốc tài sản tăng thêm.

Trong giải trình việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, người có thẩm quyền cần xác định lộ trình thực hiện và tập trung vào các quy định về nghĩa vụ giải trình theo yêu cầu. Với hệ thống tổ chức các cơ quan có thẩm quyền quản lý như hiện nay, nếu quy định tất cả các cán bộ, công chức, người có thẩm quyền quản lý đều có nghĩa vụ giải trình về việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của mình mỗi khi công dân có yêu cầu sẽ làm cho hoạt động quản lý thêm phức tạp. Do vậy, cần xác định việc giải trình của cán bộ, công chức, người có thẩm quyền trong việc thực thi nhiệm vụ, công vụ là nhằm tháo gỡ những băn  khoăn,  vướng  mắc  của  người  dân, nhằm cung cấp thông tin, bằng chứng để chứng minh tính đúng đắn trong hoạt động quản lý. Đồng thời, quy định và thực hiện trách nhiệm giải trình đối với một số nhóm chủ thể là cán bộ, công chức, người có thẩm quyền quản lý, đặc biệt là trong hệ thống cơ quan hành chính, mà việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và trách nhiệm giải trình sẽ phát sinh trên cơ sở yêu cầu chính đáng của công dân hoặc các cơ quan thông tin đại chúng.

 TS. Nguyễn Tuấn Khanh

(Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra)