Bước phát triển của Luật Tố cáo trong phòng, chống tham nhũng

1. Tính tất yếu và ý nghĩa của việc ban hành Luật tố cáo

Luật khiếu nại, tố cáo (KN,TC) năm 1998 được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 2004, 2005 (gọi chung là Luật KN,TC) đã góp phần quan trọng để người dân tham gia phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật, đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực, tăng cường trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong giải quyết tố cáo, góp phần phát huy dân chủ, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, Luật KN,TC chỉ quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước; chưa quy định rõ việc tố cáo, giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật về các lĩnh vực quản lý nhà nước, nhất là thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết của các cơ quan cũng như trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo đối với các hành vi vi phạm xảy ra trong các lĩnh vực này. Bên cạnh đó, Luật cũng chưa quy định đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo, người được giao nhiệm vụ xác minh, kết luận nội dung tố cáo, xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo. Đặc biệt Luật KN,TC chưa quy định rõ cơ chế bảo vệ người tố cáo khi họ bị đe dọa, trả thù, trù dập hoặc bị phân biệt đối xử... Để khắc phục tình trạng trên ngày 11-11-2011, tại Kỳ họp thứ 2, Quốc hội khoá XIII đã thông qua Luật tố cáo. Chủ tịch nước đã ký Lệnh công bố và Luật có hiệu lực từ ngày 01-7-2012.
Việc ban hành Luật tố cáo đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đã và đang diễn ra, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động PCTN.

2. Những điểm tiến bộ của Luật tố cáo

Thứ nhất, phạm vi điều chỉnh của Luật

Luật tố cáo quy định 02 nhóm hành vi vi phạm pháp luật: (1) Quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; (2) Quy định tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Trong đó, hành vi vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực bao gồm tất cả các hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong xã hội, kể cả vi phạm của cán bộ, công chức, viên chức ngoài phạm vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ và vi phạm của tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam.
Quy định này khắc phục được những hạn chế trong Luật KN,TC năm 1998 là chỉ tập trung quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước; chưa quy định tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật về các lĩnh vực quản lý nhà nước, trong khi đó, nhiều văn bản pháp luật lại quy định việc giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước được dẫn chiếu theo Luật KN,TC.
Để bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, Luật tố cáo quy định về áp dụng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo, cụ thể:
“a. Việc tố cáo của cá nhân nước ngoài đang cư trú tại Việt Nam và giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước CHXHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác.
b. Việc tố giác, tin báo tội phạm và tố cáo hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.
c. Trường hợp luật khác có quy định khác về tố cáo và giải quyết tố cáo thì áp dụng quy định của luật đó”.
Đây là quy định cụ thể về việc áp dụng pháp luật, đặc biệt là quy định: Trường hợp luật khác có quy định khác về tố cáo và giải quyết tố cáo thì áp dụng quy định của luật đó, là phù hợp, đáp ứng yêu cầu thực hiện các quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo trong các lĩnh vực hiện nay.
Thứ hai, quy định cụ thể, đầy đủ về quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo

(1) Quyền, nghĩa vụ của người tố cáo:

Cùng với các quy định giữ bí mật về họ, tên, địa chỉ bút tích, Luật tố cáo bổ sung thêm quy định về việc giữ bí mật các thông tin cá nhân khác của người tố cáo. Đây là quyền đương nhiên của người tố cáo, các cơ quan nhà nước có trách nhiệm thực hiện các biện pháp để bảo đảm quyền này. Trong trường hợp người tố cáo thấy không cần thiết giữ bí mật và muốn công khai họ, tên, địa chỉ của mình thì họ có thể tự mình chủ động thực hiện điều đó hoặc báo cho cơ quan, tổ chức có liên quan để công khai theo yêu cầu của họ. Người tố cáo được yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thông báo về việc thụ lý giải quyết; thông báo chuyển vụ việc tố cáo sang cơ quan có thẩm quyền giải quyết; được quyền tố cáo tiếp; được khen thưởng theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh các quyền, người tố cáo cũng có nghĩa vụ phải nêu rõ họ, tên, địa chỉ của mình; trình bày trung thực về nội dung tố cáo; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung tố cáo mà mình có được; chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo và có nghĩa vụ bồi thường thiệt hại do hành vi cố ý tố cáo sai sự thật của mình gây ra.

(2) Quyền, nghĩa vụ của người bị tố cáo:

Người bị tố cáo có quyền được nhận thông báo kết luận nội dung tố cáo; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý người cố ý giải quyết tố cáo trái pháp luật; được xin lỗi, cải chính công khai do việc tố cáo, giải quyết tố cáo không đúng gây ra.
Người bị tố cáo có nghĩa vụ giải trình bằng văn bản về hành vi bị tố cáo; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền yêu cầu; chấp hành nghiêm quyết định xử lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền; bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do hành vi trái pháp luật của mình gây ra.

(3) Quyền, nghĩa vụ của người giải quyết tố cáo:

Người giải quyết tố cáo có các quyền sau: (1) Yêu cầu người tố cáo cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung tố cáo; (2) Yêu cầu người bị tố cáo giải trình bằng văn bản về hành vi bị tố cáo; (3) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung tố cáo; (4) Tiến hành các biện pháp kiểm tra, xác minh, thu thập chứng cứ để giải quyết tố cáo theo quy định của pháp luật; (5) Áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền để ngăn chặn, chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật; (6) Kết luận về nội dung tố cáo; (7) Quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật.
Về nghĩa vụ người giải quyết tố cáo cần phải: Bảo đảm khách quan, trung thực, đúng pháp luật trong việc giải quyết tố cáo; áp dụng các biện pháp cần thiết theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan chức năng áp dụng các biện pháp để bảo vệ người tố cáo, người thân thích của người tố cáo, người cung cấp thông tin có liên quan đến việc tố cáo; không tiết lộ thông tin gây bất lợi cho người bị tố cáo khi chưa có kết luận về nội dung tố cáo; chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc giải quyết tố cáo; bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do hành vi giải quyết tố cáo trái pháp luật của mình gây ra.

Thứ ba, thẩm quyền giải quyết tố cáo

Tương ứng với 02 nhóm hành vi vi phạm, Luật tố cáo phân định rõ thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ (Điều 13 - Điều 17); thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực (Điều 31). Việc phân định này nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc giải quyết tố cáo được thực hiện đúng thẩm quyền, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết tố cáo trên thực tế. Ngoài ra, Luật còn quy định cụ thể đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan hành chính nhà nước; trong cơ quan nhà nước khác như Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm toán Nhà nước…; trong các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội; viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập; những người không phải cán bộ, công chức, viên chức nhưng được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

Thứ tư, bảo vệ người tố cáo

Luật tố cáo bổ sung Chương V: Bảo vệ người tố cáo (từ Điều 34 đến Điều 40). Đây là một chương mới với các nội dung: quy định về phạm vi, đối tượng, thời hạn bảo vệ; quyền và nghĩa vụ của người tố cáo được bảo vệ; bảo vệ bí mật thông tin về người tố cáo; bảo vệ người tố cáo tại nơi công tác, làm việc; bảo vệ người tố cáo tại nơi cư trú; bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm và uy tín của người tố cáo.
Luật xác định trách nhiệm chính trong việc bảo vệ người tố cáo thuộc về người giải quyết tố cáo. Cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận, giải quyết tố cáo có trách nhiệm áp dụng các biện pháp cần thiết hoặc yêu cầu các cơ quan liên quan như cơ quan quản lý người tố cáo tại nơi công tác, UBND địa phương nơi người tố cáo cư trú hoặc cơ quan công an có thẩm quyền… áp dụng các biện pháp bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp, bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người tố cáo. Các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiếp cận thông tin về người tố cáo trong quá trình giải quyết tố cáo đều có trách nhiệm bảo đảm bí mật các thông tin này không kể người tố cáo có yêu cầu hay không. Trường hợp, nhận được thông tin người tố cáo bị đe dọa, trả thù, trù dập thì người giải quyết tố cáo phải chủ động phối hợp với công an, hoặc cơ quan có thẩm quyền khác để áp dụng biện pháp kịp thời ngăn chặn, bảo vệ người tố cáo.
Luật tố cáo quy định cụ thể về phạm vi, đối tượng và thời gian bảo vệ người tố cáo; quyền, nghĩa vụ của người tố cáo được bảo vệ; bảo vệ bí mật thông tin về người tố cáo; bảo vệ người tố cáo tại nơi công tác, làm việc; nơi cư trú; bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín của người tố cáo.
Theo đó, đối tượng bảo vệ gồm người tố cáo và người thân thích của người tố cáo; thời hạn bảo vệ do cơ quan có thẩm quyền quyết định tùy thuộc vào tình hình thực tế của từng vụ việc, mức độ, tính chất của hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng cần được bảo vệ. Việc bảo vệ người tố cáo được quy định như sau:
- Bảo vệ tại nơi công tác, làm việc: người tố cáo được bảo đảm vị trí công tác, không bị phân biệt đối xử về việc làm dưới mọi hình thức. Không được trả thù, trù dập, đe dọa, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo. Khi có căn cứ cho rằng bị phân biệt đối xử về việc làm dẫn đến giảm thu nhập, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người tố cáo có quyền yêu cầu người giải quyết tố cáo hoặc người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền quản lý, sử dụng mình có biện pháp xem xét, xử lý đối với người có hành vi đó. Người tố cáo là người làm việc theo hợp đồng lao động có quyền yêu cầu công đoàn cơ sở, cơ quan quản lý lao động địa phương có biện pháp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khi nhận được yêu cầu của người tố cáo, người có thẩm quyền có trách nhiệm kiểm tra, xác minh; nếu yêu cầu của người tố cáo là chính đáng thì áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền hoặc yêu cầu người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp bảo vệ theo quy định (Điều 37).
- Bảo vệ tại nơi cư trú: người tố cáo không bị phân biệt đối xử trong việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của công dân tại nơi cư trú, trách nhiệm này thuộc về UBND các cấp. Khi người tố cáo có căn cứ cho rằng bị phân biệt đối xử trong thực hiện quyền, nghĩa vụ nơi cư trú thì có quyền yêu cầu người đã giải quyết tố cáo, để họ yêu cầu Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền có biện pháp bảo vệ, khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo đã bị xâm phạm; đồng thời xem xét, xử lý người có hành vi vi phạm. Khi nhận được yêu cầu của người giải quyết tố cáo về việc áp dụng biện pháp bảo vệ đối với người tố cáo, Chủ tịch UBND có trách nhiệm kiểm tra, xác minh, quyết định áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo.
- Bảo vệ tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín của người tố cáo: khi người giải quyết tố cáo nhận được thông tin người tố cáo bị đe dọa, trả thù, trù dập thì có trách nhiệm chỉ đạo hoặc phối hợp với cơ quan thẩm quyền có biện pháp kịp thời ngăn chặn, bảo vệ người tố cáo; đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định pháp luật đối với người có hành vi đe dọa, trả thù, trù dập người tố cáo. Khi người tố cáo có căn cứ cho rằng việc tố cáo có thể gây nguy hại đến tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín của mình hoặc của người thân thích của mình thì có quyền yêu cầu người giải quyết tố cáo hoặc cơ quan công an áp dụng biện pháp bảo vệ cần thiết.
Trường hợp đề nghị của người tố cáo là chính đáng thì người giải quyết tố cáo hoặc cơ quan công an kịp thời áp dụng các biện pháp hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền áp dụng các biện pháp theo quy định của pháp luật để bảo vệ người tố cáo.
- Bảo vệ bí mật, thông tin về người tố cáo: trong quá trình tiếp nhận, giải quyết tố cáo các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm bảo đảm giữ bí mật các thông tin này không kể người tố cáo có yêu cầu hay không (Điều 36).
Như vậy, Luật tố cáo xác định trách nhiệm chính trong việc bảo vệ người tố cáo thuộc về người giải quyết tố cáo. Tuy nhiên, người tố cáo được bảo vệ cũng phải thực hiện các nghĩa vụ cần thiết. Việc quy định nghĩa vụ của người tố cáo phải có văn bản yêu cầu bảo vệ chỉ áp dụng trong trường hợp có căn cứ cho rằng họ bị phân biệt đối xử về việc làm, về thực hiện các quyền, nghĩa vụ công dân, hay nguy hại đến tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín. Đây cũng là cơ sở để các cơ quan xác định các biện pháp bảo vệ phù hợp, bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn.

Thứ năm, thủ tục giải quyết tố cáo của công dân liên quan đến hành vi tham nhũng Việc giải quyết tố cáo tham nhũng nói riêng và tố cáo nói chung đã được Luật tố cáo quy định rất cụ thể, đó là:

- Thẩm quyền giải quyết: Điều 12 Luật tố cáo quy định “Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức có dấu hiệu tội phạm do cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự”...;
- Trình tự giải quyết: Điều 18 Luật tố cáo quy định trình tự giải quyết: (1) Tiếp nhận, xử lý thông tin tố cáo; (2) Xác minh nội dung tố cáo; (3) Kết luận nội dung tố cáo; (4) Xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo; (5) Công khai kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo…;
- Hình thức tố cáo: bao gồm 02 hình thức trực tiếp và gửi đơn tố cáo cùng với 02 hình thức khác của Luật PCTN: tố cáo qua điện thoại và tố cáo bằng thông điệp dữ liệu… (Điều 19 Luật tố cáo); 
- Thời hạn giải quyết tố cáo: là 60 ngày, kể từ ngày thụ lý giải quyết tố cáo; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết là 90 ngày, kể từ ngày thụ lý giải quyết tố cáo… (Điều 21 Luật tố cáo);
- Xác minh nội dung tố cáo: được quy định tại Điều 22 Luật tố cáo;
- Kết luận nội dung và quyết định xử lý tố cáo: tại Điều 24 - Điều 26, Điều 30… Luật tố cáo quy định việc công khai kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo bằng nhiều hình thức;
- Việc tố cáo tiếp, giải quyết vụ việc tố cáo tiếp (Điều 27 Luật tố cáo);
- Chấp hành quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo (Chương 7 Luật tố cáo): Theo đó, người có trách nhiệm chấp hành quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo mà không chấp hành phải bị xử lý nghiêm minh theo quy định của pháp luật.
Với những điểm mới, tiến bộ như đã nêu trên, hy vọng rằng, Luật tố cáo sẽ góp phần làm thay đổi tình hình về tố cáo, giải quyết tố cáo cũng như công tác đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực ở Việt Nam trong thời gian tới, góp phần tích cực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân và vì dân.

ThS. Nguyễn Thanh Bình
(Trưởng Phòng Dân nguyện Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam)