Việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường
1. Căn cứ pháp lý cho hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp
Ngay sau Cách mạng Tháng Tám (năm 1945) thành công, Sắc lệnh số 63, ngày 22- 11-1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ; Sắc lệnh số 77, ngày 21-12-1945 về tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố đã được ban hành. Hiến pháp các năm: 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25-12-2001); cùng với Luật chính quyền địa phương năm 1958, Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 (sửa đổi, bổ sung năm 1989), Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 (sửa đổi, bổ sung năm 2003), Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 2-4-2005 đã tạo lập khuôn khổ pháp lý cho việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống tổ chức HĐND các cấp. 68 năm qua, HĐND - một mắt xích của chính quyền địa phương, không ngừng được củng cố và kiện toàn, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của mỗi một thời kỳ cách mạng.
 |
| Một kỳ họp của Hội đồng nhân dân quận Thốt Nốt, Cần Thơ |
Ngày 01-8-2007, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa X) đã ban hành Nghị quyết số 17/NQ-TW về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra phương hướng: “Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp”. Tại Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết số 25/2008/QH12 về việc kéo dài nhiệm kỳ hoạt động 2004-2009 của HĐND và UBND các cấp. Trên cơ sở đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 ngày 16-01-2009 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Theo đó, việc thí điểm này được thực hiện trên 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đó là: Lào Cai; Vĩnh Phúc; Thành phố Hải Phòng; Nam Định; Quảng Trị; Thành phố Đà Nẵng; Phú Yên; Thành phố Hồ Chí Minh; Bà Rịa - Vũng Tàu; Kiên Giang.
Từ tháng 4-2009, HĐND 10 tỉnh, thành phố đã triển khai thực hiện thí điểm và chỉ đạo việc kiện toàn bộ máy, bố trí cán bộ (chủ yếu là Phó Chủ tịch HĐND, Ủy viên Thường trực HĐND quận, huyện và Phó Chủ tịch HĐND phường hoạt động chuyên trách). Việc triển khai bầu Hội thẩm nhân dân quận, huyện được tiến hành trong tháng 5, tháng 6-2009 và năm 2011. Việc thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường tính đến nay đã trải qua hơn 5 năm, vì vậy việc đánh giá, tổng kết chủ trương trên vào thời điểm này cũng là phù hợp.
2. Một số bất cập trong thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường
Bên cạnh những yếu tố tích cực, những kết quả đạt được, cũng đã nảy sinh một số bất cập qua thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường cần được xem xét đó là:
Theo quy định của pháp luật, Thường trực HĐND do HĐND cùng cấp bầu, gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên Thường trực và các chức danh này không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp. Việc bố trí sắp xếp đội ngũ cán bộ chuyên trách HĐND phụ thuộc vào sự quan tâm của cấp ủy Đảng ở địa phương, chức danh Ủy viên Thường trực ít tham gia cấp ủy cùng cấp.
Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Như vậy, 4 nhiệm vụ chính của HĐND cấp quận, huyện đã được chuyển giao cho HĐND cấp tỉnh là:
- Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân TAND huyện, quận;
- Giám sát hoạt động của UBND, TAND, VKSND huyện, quận;
- Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết trái pháp luật của HĐND xã, thị trấn;
- Giải tán HĐND xã, thị trấn trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân.
Thực tiễn thí điểm cho thấy, đã xuất hiện nhiều bất cập cần được quan tâm đó là: bầu Hội thẩm nhân dân; thực hiện nhiệm vụ giám sát; quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; tính đại diện cho người dân… Trong khi số lượng đại biểu HĐND chuyên trách ở các địa phương rất ít như hiện nay (từ 5 đến 6 đại biểu) lại thêm trách nhiệm cho HĐND cấp tỉnh sẽ dẫn đến việc HĐND cấp tỉnh khó có khả năng hoàn thành được khối lượng công việc được giao. Chỉ tính hai nhiệm vụ đầu trong 4 nhiệm vụ chính được chuyển giao nói trên, cũng thấy ngay những vướng mắc không dễ giải quyết.
Chẳng hạn, với nhiệm vụ là bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân TAND huyện, quận, HĐND cấp tỉnh đã phải quyết định một số lượng rất lớn Hội thẩm nhân dân khi không có HĐND cấp dưới, nên không tránh khỏi tính hình thức. Ví dụ, TP. Hồ Chí Minh phải bầu 762 Hội thẩm nhân dân cho các huyện, quận thí điểm không tổ chức HĐND. Để bầu cho 762 vị Hội thẩm, riêng việc đọc hết 762 hồ sơ (mỗi hồ sơ từ 1 - 2 trang, nếu đầy đủ thông tin để đại biểu quyết thì phải còn nhiều hơn thế) cũng là điều không phải dễ dàng.
Đối với nhiệm vụ quan trọng là giám sát, ở nơi không có HĐND cấp quận, huyện, việc này được giao cho HĐND cấp tỉnh giám sát UBND, TAND, VKSND quận, huyện. Đây là nhiệm vụ khó khăn, dẫn đến chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh chưa đạt được như mong muốn của người dân. Nếu chỉ xét riêng về số lượng đối tượng là cơ quan bị HĐND giám sát thì tại TP. Hồ Chí Minh, HĐND phải giám sát thêm 72 đầu mối ở 24 đơn vị quận, huyện trong khi trước đó HĐND chỉ giám sát khoảng 30 đối tượng là cơ quan cùng cấp. Bên cạnh số lượng đối tượng giám sát tăng thì hình thức giám sát, các chế tài hậu giám sát (áp dụng với đối tượng giám sát nếu phát hiện vi phạm…) cũng là gánh nặng phải giải quyết. Đó là chưa tính tới hạn chế bởi HĐND cấp tỉnh khó có đủ nhân lực, quyền lực để thực hiện tốt.
Trong khi chưa có sự thay đổi về hoạt động thanh tra, kiểm tra của UBND cấp tỉnh như hiện nay, dẫn đến trong thực tế, hoạt động của Chủ tịch UBND quận, huyện nói riêng và của UBND quận, huyện nói chung dễ có sự vi phạm pháp luật bởi thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực. Thực tế này tạo ra không ít áp lực cho HĐND cấp trên ở những nơi thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện.
Và như vậy, khi không còn HĐND huyện, quận, phường thì gần như không còn cơ chế độc lập giám sát, kiểm soát UBND huyện, quận có hiệu quả, nhất là với việc kết hợp Bí thư kiêm Chủ tịch UBND. Mặt trận Tổ quốc huyện, quận không đủ năng lực và cơ chế pháp lý để giám sát UBND; HĐND cấp tỉnh như trên đã nói, cũng không đủ khả năng giám sát. Có chăng, chỉ còn hoạt động giám sát của cấp ủy Đảng và sự kiểm tra của UBND cấp trên mà thôi, nhưng việc kiểm tra của UBND tỉnh, thành phố cũng hạn chế, không thường xuyên mà chủ yếu kiểm tra khi có vụ việc xảy ra.
3. Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND
Giám sát là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể bị giám sát để đưa ra các nhận định, đánh giá về hoạt động của các chủ thể đó. Mục đích của hoạt động giám sát là để kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật hay lạm quyền trong hoạt động quản lý, đưa ra các phân tích, đánh giá để đề xuất biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, hoạt động giám sát của HĐND mang tính quyền lực nhà nước, là công cụ đặc thù nhằm đánh giá hiệu quả và năng lực hoạt động của chính quyền địa phương.
Muốn đạt được hiệu quả giám sát thì HĐND phải thực hiện đúng chức năng giám sát như luật định và đảm bảo cho các kiến nghị, kết luận của mình được thực hiện nghiêm chỉnh. Kể cả các địa phương đang thực hiện thí điểm cũng như những địa phương không thực hiện đều rất cần đảm bảo thời gian, trí lực, vật lực, nguồn lực cho hoạt động giám sát. Song song cùng với đó thì phải chú ý tới các yếu tố sau:
- Hoàn thiện hơn nữa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND. Các quy định pháp luật về giám sát là cơ sở pháp lý cho HĐND thực hiện quyền năng của mình. Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND có quy định về chức năng giám sát của HĐND, nhưng những quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, nhiệm vụ, quyền hạn, các chế tài… liên quan tới hoạt động giám sát thì cần phải được hướng dẫn cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật để làm căn cứ cho hoạt động giám sát có thể triển khai đạt hiệu quả như mong muốn, tránh hình thức.
Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường giao quyền giám sát cho HĐND cấp tỉnh nhưng lại thiếu đi quy định về trình tự, thủ tục tiến hành giám sát nên không thể đạt hiệu quả như mong muốn. Theo quy định này thì không rõ HĐND tỉnh sẽ giám sát UBND, TAND, VKSND quận, huyện bằng hình thức gì, có được tiến hành chất vấn, xem xét báo cáo công tác, xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND quận, huyện hay không?
- Củng cố, kiện toàn bộ máy tổ chức của HĐND đủ về số lượng, mạnh về chất lượng, giúp cho các hoạt động được chủ động trong kỳ họp và giữa hai kỳ họp. Bởi đại biểu HĐND đa phần là hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, hoạt động chủ yếu thông qua các kỳ họp. Hoạt động giữa hai kỳ họp chủ yếu là do Thường trực và các Ban của HĐND. Vì vậy, đảm bảo số lượng, chất lượng cán bộ sẽ góp phần rất lớn để khẳng định vị thế của HĐND tại địa phương.
- Khẳng định năng lực, trình độ chuyên môn, bản lĩnh chính trị và trách nhiệm của đại biểu HĐND, nhất là trong chức năng giám sát. Người đại biểu HĐND phải có đủ tâm và tầm, nhất là trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. Năng lực và bản lĩnh của cán bộ thể hiện ở trình độ am tường mọi kiến thức ở lĩnh vực tham gia giám sát, thấu hiểu và nắm chắc pháp luật, biết vận dụng đúng trong thực tiễn để chỉ ra được cái đúng, cái tích cực nhưng đồng thời cũng chỉ ra được hạn chế, tồn tại để đề xuất kiến nghị những biện pháp hữu hiệu nhằm chấn chỉnh, khắc phục những thiếu sót, hạn chế, mạnh dạn đề xuất loại bỏ những cái sai, vi phạm pháp luật dù đó là cá nhân hay tổ chức nào. Người tham gia giám sát phải có cái nhìn sáng suốt, công tâm, phương pháp làm việc khoa học, dám nghĩ, dám nói, dám làm, không nể nang vị kỷ, đặt lợi ích của nhân dân, của nhà nước lên trên hết.
Trong thời gian qua, công tác giám sát của HĐND đã đạt một số thành tựu đáng ghi nhận. Nhưng nhìn chung, so với mong muốn, công tác này còn cần có những cải tiến, đổi mới tích cực hơn nữa. Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp”… Đổi mới hoạt động của HĐND nói chung, tăng cường chất lượng và hiệu quả giám sát của HĐND nói riêng đang được các địa phương chú trọng để có thể đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn hiện nay.
Vũ Thy Huệ
(Văn phòng Quốc hội)