Những bất cập trong thu hồi đất và một số kiến nghị

Thu hồi đất là một trong những vấn đề nóng bỏng, gây ra nhiều bức xúc, khiếu kiện, tranh chấp nhất hiện nay. Theo Báo cáo tổng kết thi hành Luật đất đai 2003, sau gần 7 năm thực hiện, tổng diện tích đất đã thu hồi là 728 nghìn ha (trong đó có 536 nghìn ha đất nông nghiệp) của 826.012 hộ gia đình, cá nhân. Việc thu hồi đất mà chưa có giải pháp phát triển bền vững dẫn đến tình trạng bần cùng hóa người nông dân, khiến họ không có đất sản xuất, phải di cư tự phát tới các đô thị làm thuê, làm bốc vác, khai thác khoáng sản hoặc đi xuất khẩu lao động… Điều này cho thấy, thu hồi đất không còn chỉ là một bài toán về phát triển kinh tế mà còn đặt ra nhiều câu hỏi về xã hội, quản lý dân cư, sự chênh lệch khoảng cách giàu nghèo… Do vậy, sửa đổi Luật đất đai lần này cần phải quan tâm giải quyết vấn đề thu hồi đất, bảo đảm cho người dân có đất sản xuất, sinh sống, đem lại phát triển bền vững cho quốc gia.

Ảnh minh họa

Luật đất đai năm 2003 đã quy định cụ thể về các trường hợp thu hồi đất (Điều 38); thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (Điều 39), phát triển kinh tế (Điều 40); việc thu hồi đất và quản lý quỹ đất đã thu hồi (Điều 41); bồi thường, tái định cư cho người có đất bị thu hồi (Điều 42);  những  trường  hợp  thu  hồi  đất  mà không bồi thường; thẩm quyền thu hồi đất (Điều 44); nguyên tắc xác định giá đất (khoản 1, Điều 56).

Nhìn chung, những quy định này đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho quá trình thu hồi đất, từng bước được điều chỉnh, bổ sung phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế thị trường, đáp ứng được mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo tốt hơn quyền lợi hợp pháp của người bị thu hồi đất. Việc tổ chức thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Trung tâm phát triển quỹ đất bước đầu đã phát huy hiệu quả, góp phần đáp ứng nhu cầu “đất sạch” để thực hiện các dự án đầu tư. Cơ chế tự thỏa thuận đã tạo điều kiện cho nhà đầu tư chủ động quỹ đất thực hiện dự án, rút ngắn thời gian giải phóng mặt bằng, giảm tải gánh nặng cho các cơ quan có thẩm quyền trong thu hồi đất. Tuy nhiên, quá trình thực hiện thu hồi đất hiện nay cho thấy còn nhiều vướng mắc, đó là:

- Về trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế: Luật đất đai 2003 quy định Nhà nước thu hồi đất ngoài mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, còn có thể thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế. Quy định này đã tạo điều kiện cho các nhà đầu tư thu hồi đất một cách ồ ạt, xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp dịch vụ, khu dân cư nông thôn, đô thị… Nhiều doanh nghiệp không có kinh nghiệm, năng lực tài chính lợi dụng quy định này để “giữ đất”, “ôm đất”, “chạy dự án” để bán dự án kiếm lời. Nhiều dự án “treo” cũng sinh ra từ đây. Trong khi người dân bị thu hồi đất không có đất để sinh sống và sản xuất, phải di cư tự phát tới các đô thị làm thuê hoặc đi xuất khẩu lao động...

- Về cơ chế thu hồi đất: Luật đất đai 2003 cho phép áp dụng hai cơ chế: một là, Nhà nước thu hồi đất; hai là, tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất. Điều này tạo ra sự chênh lệch lớn về giá đất khi thu hồi, tạo ra sự bất bình đẳng trong việc bồi thường cho người sử dụng đất, gây nên nhiều tranh chấp, khiếu kiện về đất đai.

- Về xác định giá đất: Luật đất đai 2003 quy định nguyên tắc xác định giá đất “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường” (khoản 1, Điều 56) và không có bất cứ một văn bản pháp luật nào hướng dẫn cụ thể về việc thi hành quy định này.

Trên thực tế, giá đất để tính bồi thường luôn thấp hơn rất nhiều so với giá đất trên thị trường. Bảng giá công bố tại các địa phương chỉ bằng khoảng 30% - 60% so với giá thị trường nên khi áp dụng đã gây thất thu cho ngân sách nhà nước, làm phát sinh khiếu kiện khi bồi thường, giải phóng mặt bằng. Nguyên nhân chính là do khung giá các loại đất được quy định cho 03 vùng đồng bằng, trung du, miền núi có biên độ quá rộng, chậm được điều chỉnh (Thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất luôn biến động nhưng khung giá đất theo quy định thì hầu như không thay đổi. Cấp có thẩm quyền lập khung giá đất dựa trên mục đích sử dụng, trong khi giá trị của đất đai chịu tác động trên rất nhiều yếu tố như vị trí, hạ tầng, khoảng cách đến trung tâm, đến trục đường chính, cảnh quan, môi trường… Vì thế khung giá đất rất khó có thể đại diện chung cho thị trường đất đai cả nước); cơ chế định giá, nguyên tắc, phương pháp định giá đất chưa phù hợp (Thị trường BĐS có tính khu vực. Giá đất phụ thuộc vào tốc độ đô thị hóa của từng địa phương, phong tục tập quán canh tác… nên chênh lệch giá đất tương đối lớn, làm biên độ giá trong từng khung giá đất càng lớn, làm giảm vai trò của khung giá đất trong việc định hướng xây dựng bảng giá đất, do đó giá đất do Nhà nước ban hành không sát được với giá thị trường); chưa tổ chức được hệ thống theo dõi giá đất trên thị trường để làm cơ sở định giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường; hoạt động của các tổ chức tư vấn giá đất còn hạn chế, chưa hỗ trợ được cho các địa phương trong việc xây dựng Bảng giá đất và định giá cụ thể (Giá đất trên thị trường tùy vào điều kiện kinh tế xã hội của khu vực có thể thay đổi theo từng tuần, từng tháng, vì thế việc định giá đất do UBND cấp tỉnh quy định chỉ được điều chỉnh vào tháng 1 hàng năm sẽ không theo kịp giá thị trường. Mặt khác, quy định điều chỉnh giá đất vào 01/01 hàng năm sẽ gây ra tình trạng người dân muốn chờ đợi, kéo dài việc bàn giao đất đến thời điểm ban hành khung giá đất mới với hy vọng được hưởng giá bồi thường cao hơn, nên từ giữa năm trở đi, các dự án cần giải phóng mặt bằng thường ách tắc, rất khó thu hồi đất)...

- Về cơ quan có thẩm quyền quyết định giá đất: khoản 3, Điều 56, Luật đất đai 2003 quy định UBND cấp tỉnh có thẩm quyền xây dựng giá đất cụ thể tại địa phương là chưa hợp lý. Bởi lẽ, việc duy trì cơ chế một cơ quan nhà nước vừa có thẩm quyền thu hồi đất vừa có thẩm quyền quyết định về giá đất sẽ luôn chứa đựng nguy cơ tham nhũng cao.

- Về thời điểm bồi thường cho người bị thu hồi đất: Điều 42, Luật đất đai 2003 quy định: “Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất” (khoản 2). Thực tế cho thấy, sau khi có quyết định thu hồi đất, cơ quan có thẩm quyền thường chậm bồi thường. Trong khi giá đất tại thời điểm thu hồi và giá đất tại thời điểm bồi thường có sự chênh lệch khá lớn vì giá đất được UBND cấp tỉnh điều chỉnh hàng năm theo hướng “giá đất năm sau cao hơn giá đất năm trước”. Vì vậy, người bị thu hồi đất luôn chịu thiệt thòi, dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện về giá đất.

- Về thẩm quyền thu hồi đất: Luật đất đai 2003 đã phân cấp thẩm quyền thu hồi đất cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện khiến nhiều dự án thu hồi có diện tích lớn nhưng thực hiện thiếu cân nhắc, tính toán, thiếu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên đã tác động không nhỏ đến một bộ phận người nông dân. Do đó, dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) đã chuyển trách nhiệm thu hồi đất từ UBND cấp tỉnh, cấp huyện sang Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện (Điều 61). Việc “cá nhân hóa” thẩm quyền này được cho là để khắc phục tình trạng thu hồi đất ồ ạt, làm rõ trách nhiệm người đứng đầu của chính quyền các cấp. Tuy nhiên, có thể thấy, nếu chỉ quy định về thẩm quyền và không bổ sung thêm chế tài, không có các cơ chế giám sát hiệu quả, e rằng quy định này sẽ tạo ra môi trường tham nhũng rất cao.

- Về việc xử lý đối với các dự án treo: Quy định về thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai đã có trong Luật đất đai 2003 (Điều 38). Tuy nhiên, chế tài này không phát huy được hiệu quả, nhất là đối với các dự án “treo”. Theo Điều 43 Luật đất đai 2003, đối với đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư bị thu hồi vẫn được bồi thường đối với tài sản đã đầu tư gắn liền với đất. Như vậy, quy định này chưa rõ ràng và chưa đủ tính “răn đe” đối với các nhà đầu tư, dẫn đến lãng phí đất; gây khó khăn cho Nhà nước khi xác định chi phí đã đầu tư, kinh phí để bồi thường, giao lại cho các nhà đầu tư có năng lực...

Để giải quyết những vướng mắc, bất cập trong thu hồi đất hiện nay, xin đề xuất một số kiến nghị sau đây:

Thứ nhất, trường hợp thu hồi đất: Đề nghị không quy định việc Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội mà chỉ quy định Nhà nước được thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội gắn với lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia nhằm tránh tình trạng thu hồi đất tràn lan, gây thiệt hại cho người có quyền sử dụng đất, vừa bảo đảm lợi ích quốc gia và nhu cầu phát triển đất nước.

Thứ hai, cơ chế giải quyết đất đai: Để khắc phục những bất cập của cơ chế thu hồi đất hiện hành, dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) quy định một cơ chế thu hồi đất là Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, sau đó tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất đối với chủ đầu tư, doanh nghiệp có nhu cầu sử dụng đất. Cơ chế này sẽ giúp Nhà nước chủ động tạo quỹ đất sạch; tạo được nguồn vốn chủ yếu cho ngân sách xây dựng cơ sở hạ tầng và xã hội; khắc phục được tình trạng 2 giá đất trong cùng một khu vực thu hồi. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khả thi và phù hợp thực tiễn, cần phải cân nhắc kỹ khi chỉ áp dụng một cơ chế này. Vì Nhà nước khó có đủ ngân sách, nguồn lực để thực hiện bồi thường khi thu hồi đất; nếu giá đất do Nhà nước xác định không hợp lý (thấp hơn giá thực tế trên thị trường) thì sẽ không nhận được sự đồng thuận của người bị thu hồi đất, dẫn đến mâu thuẫn, xung đột, khiếu nại, khiếu kiện về đất đai tăng lên; việc đấu giá quyền sử dụng đất sẽ tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, tiêu cực, móc ngoặc, thông đồng nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền không công khai, minh bạch các thông tin về đấu giá, diện tích đất đấu giá, thời gian đấu giá và thông tin về năng lực của các bên tham gia đấu giá.

Ngoài ra, cần bổ sung quy định về cơ chế góp đất và điều chỉnh đất đai trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi). Vì đây là cơ chế mới, đã áp dụng thành công ở nhiều nước trên thế giới và ở một số địa phương trong cả nước (như Đà Nẵng). Cơ chế này khuyến khích người sử dụng đất góp đất với Nhà nước để xây dựng cơ sở hạ tầng; mang lại lợi ích cho cả Nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất; góp phần ngăn chặn quá trình đô thị hóa tự phát, chắp vá và không đồng đều ở các vùng ven đô thị; giải quyết vấn đề tài chính liên quan đến nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng và các dịch vụ công cộng thông qua các khoản lợi nhuận có được từ giá trị đất tăng lên; đảm bảo cho người sử dụng đất được hưởng lợi từ quá trình đô thị hóa.

Thứ ba, cơ chế áp dụng giá đất: Tách thẩm quyền về quyết định giá đất ra khỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất. Khi Luật đất đai đã giao thẩm quyền quyết định về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất cho UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện thì Luật đất đai cần giao thẩm quyền quyết định về giá đất cho một hệ thống độc lập (có thể là các cơ quan ở Trung ương được tổ chức theo ngành dọc). Cơ quan này sẽ có thẩm quyền quyết định giá đất, quy định bảng giá đất được áp dụng trên địa bàn các tỉnh, thành phố  trực  thuộc  Trung  ương;  giải  quyết khiếu nại, tranh chấp về giá đất; quyết định các tiêu chuẩn kỹ thuật về định giá đất, thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất.

Đề nghị quy định bảng giá đất chỉ được áp dụng cho một số trường hợp, như làm căn cứ để tính các loại thuế, phí liên quan đến đất đai. Còn đối với các trường hợp tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất trả tiền một lần không thông qua hình thức đấu giá, tính giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thì phải xác định giá đất cụ thể tại thời điểm thực hiện.

Quy định rõ hơn nguyên tắc xác định giá đất. Theo đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có trách nhiệm cung cấp đầy đủ, kịp thời và chính xác các thông tin về giá đất; việc xác định giá đất phải có sự tham khảo ý kiến của người dân, đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch và được giám sát. Xây dựng cơ chế hữu hiệu để giải quyết sự chênh lệch về giá đất tại các khu vực giáp ranh giữa các địa phương.

Cần quy định rõ giá đất để tính bồi thường được xác định theo mục đích sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Trường hợp cơ quan nhà nước chậm chi trả tiền bồi thường thì phải trả thêm cho người bị thu hồi đất một khoản tiền bằng mức xử phạt đối với hành vi chậm nộp thuế theo quy định của pháp luật về quản lý thuế hoặc theo lãi suất ngân hàng đối với số tiền chậm bồi thường. Đồng thời, bổ sung quy định cụ thể về thời hạn thực hiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và xử lý trách nhiệm cơ quan có thẩm quyền khi chậm thực hiện bồi thường cho người bị thu hồi đất.

Thứ tư, thẩm quyền thu hồi đất: Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) cần bổ sung hệ thống giám sát hiệu quả để bảo đảm việc trao thẩm quyền cho cá nhân (chủ tịch UBND cấp tỉnh, chủ tịch UBND cấp huyện) trong thu hồi đất không tạo ra môi trường, điều kiện tham nhũng.

Thứ năm, xử lý tình trạng dự án “treo”: Quy định người bị thu hồi đất trong trường hợp được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư không được trả lại tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã nộp, không được thanh toán giá trị đầu tư vào đất còn lại và tài sản gắn liền với đất; và việc chấp thuận chỉ được thực hiện một lần và không quá thời hạn 12 tháng thì Nhà nước thu hồi. Đối với các trường hợp vì lý do khách quan bất khả kháng mà các dự án đầu tư không thực hiện đúng tiến độ nêu trên thì được Nhà nước bồi thường phần tài sản gắn liền với đất.

Nguyễn Phương Thảo

(Ban Nội chính Trung ương)