Nghiên cứu mô hình cơ quan bảo vệ Hiến pháp phù hợp của nước ta

Cơ chế bảo hiến là nội dung hết sức quan trọng, lần đầu tiên được đặt ra trong nghiên cứu, hoàn thiện dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Trên thực tế, cơ chế bảo hiến đã được hình thành trong thể chế Nhà nước ta. Tuy nhiên, qua thực tiễn cho thấy, cơ chế này đang hoạt động không hiệu quả, thể hiện là: Vì thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp được giao cho nhiều chủ thể khác nhau, chủ yếu dựa vào nguyên tắc tự giám sát, kiểm tra và tự khắc phục, thiếu chế tài đối với việc không thực hiện. Thẩm quyền hủy bỏ, đình chỉ văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp hầu như chưa được áp dụng. Công tác xem xét, xử lý những văn bản này trên thực tế chưa được tiến hành triệt để. Đối với Quốc hội, cơ chế này không hiệu quả ngay cả khi Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình. Vì thẩm quyền kiến nghị thông qua các hoạt động giám sát, kiểm tra chưa thực sự mang lại hiệu quả. Trong khi đó, Quốc hội là thiết chế ở tầm vĩ mô, lại hoạt động không thường xuyên, các đại biểu Quốc hội phần lớn hoạt động kiêm nhiệm nên không có điều kiện thường xuyên xem xét, phát hiện hành vi vi hiến để yêu cầu xử lý kịp thời.

Nghị quyết của Đại hội X, XI và Kết luận của Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) đã chỉ rõ “nghiên cứu các mô hình cơ quan bảo vệ Hiến pháp phù hợp với thể chế chính trị và điều kiện cụ thể của nước ta”. Để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, cần phải có cơ chế phù hợp để xử lý một cách hữu hiệu đối với các vi phạm Hiến pháp. Một số nước trên thế giới đã thành lập Tòa án Hiến pháp để phán quyết các vi phạm hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, việc thành lập cơ quan bảo hiến độc lập như Tòa án Hiến pháp sẽ làm thay đổi cơ bản các quan hệ tổ chức quyền lực nhà nước; không phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực của Nhà nước ta; theo đó“Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”; “Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất được nhân dân ủy quyền lập hiến, lập pháp”.

Tại Kỳ họp thứ 5 vừa qua của Quốc hội, dự thảo Hiến pháp đã đưa ra 2 phương án. Phương án 1: Tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp hiện hành, tăng cường trách nhiệm của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và các cơ quan khác của Nhà nước trong việc bảo vệ Hiến pháp. Phương án 2: Thành lập Hội đồng Hiến pháp với một số thẩm quyền như: (1) Kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; (2) Kiến nghị Quốc hội xem xét lại văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội khi phát hiện có vi phạm Hiến pháp; yêu cầu Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, bộ, cơ quan ngang bộ sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản vi phạm Hiến pháp…

Theo Tờ trình của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, việc giao cho Hội đồng Hiến pháp một số thẩm quyền nêu trên là không trái với nguyên tắc Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, nhưng cũng bảo đảm Quốc hội cũng có thể bị kiểm soát bởi một thiết chế thuộc bộ máy nhà nước theo đúng tinh thần quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Bởi vì, Hội đồng Hiến pháp do Quốc hội thành lập, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội. Mặc dù có quyền phán quyết một số vi phạm Hiến pháp, nhưng đối với văn bản quy phạm của Quốc hội, cơ quan này chỉ có quyền tạm đình chỉ và kiến nghị Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất. Do vậy, lựa chọn mô hình thành lập Hội đồng Hiến pháp để bảo vệ Hiến pháp là phù hợp cả về lý luận và thực tiễn; phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, ý chí, nguyện vọng của nhân dân và đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN.

Tuy nhiên, qua bỏ phiếu tại Hội trường cho thấy, tỷ lệ đại biểu Quốc hội đồng tình với phương án 2 thấp hơn nhiều so với phương án 1 (95/216 phiếu). Điều đó cho thấy phương án thành lập Hội đồng Hiến pháp như trong Dự thảo chưa đủ tính thuyết phục để các đại biểu tin tưởng và lựa chọn; vẫn còn những ý kiến băn khoăn, lo ngại về sự chồng chéo trong chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của Hội đồng này với một số cơ quan khác.

Mới đây nhất, tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội về vấn đề này, Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã đưa ra 2 phương án mới về Hội đồng Hiến pháp. Cả 2 phương án này đều quy định theo hướng thành lập Hội đồng Hiến pháp nhưng quy định về thẩm quyền có sự khác biệt. Ở phương án thứ nhất: Giao thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của luật, nghị quyết của Quốc hội cho Hội đồng Hiến pháp. Theo đó, nếu Hội đồng này xác định quy định hoặc văn bản không phù hợp với Hiến pháp thì quy định hoặc văn bản đó bị tạm dừng việc thi hành cho đến khi Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất. Ở phương án thứ hai: Giao cho Hội đồng Hiến pháp thẩm quyền kiến nghị với Quốc hội xem xét lại văn bản của Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.

 Chúng tôi nhận thấy, trong điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay, việc bổ sung một thiết chế mới để bảo vệ Hiến pháp là cần thiết, nhưng phải được đặt trong khuôn khổ của nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; trong đó, Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Cả 2 phương án Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đưa ra đã cố gắng thể hiện mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Hội đồng Hiến pháp không trùng lắp, chồng chéo với tổ chức và hoạt động của các cơ quan có chức năng bảo hiến hiện hành; tuy nhiên, theo chúng tôi, còn có điểm chưa thật sự thuyết phục. Vì phương án 1 không xác định rõ ai là người có thẩm quyền quyết định tạm dừng việc thi hành quy định hoặc văn bản không phù hợp với Hiến pháp và quyết định tạm dừng này thể hiện dưới loại hình thức văn bản nào (nghị quyết hay quyết định?...). Hơn nữa, nếu giao thẩm quyền kết luận về tính hợp hiến đối với các luật, pháp lệnh do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua cho Hội đồng này liệu có phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực của Nhà nước ta là "Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất”... Còn phương án 2, nếu chỉ giao cho Hội đồng thẩm quyền kiến nghị với Quốc hội xem xét lại văn bản của Quốc hội tại kỳ họp gần nhất thì sẽ không phát huy được hết hiệu lực, hiệu quả của thiết chế này so với các thiết chế hiện hành. Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu, cân nhắc bổ sung căn cứ, lập luận và quy định rõ hơn nữa để các phương án thuyết phục khi trình ra Quốc hội.

Phương Thảo

(Ban Nội chính Trung ương)