Những nội dung cần được cụ thể hóa trong Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi)

Ngày 22-4-2014, tại Phiên họp thứ 27, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) khóa XIII đã tiến hành xem xét, cho ý kiến về Dự án Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi). Theo Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao việc ban hành Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) xuất phát từ những lý do cơ bản sau:

Sau hơn 10 năm thực hiện Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Tòa án nhân dân năm 2002 và Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự năm 2002, bên cạnh những kết quả đạt được, tổ chức và hoạt động của các Tòa án nhân dân ở nước ta đang chứa đựng, bộc lộ những khiếm khuyết và bất cập, chưa theo kịp với sự phát triển và đòi hỏi của đời sống chính trị, kinh tế và xã hội, chồng chéo nhau về nhiệm vụ, thẩm quyền. Chất lượng xét xử của các Tòa án chưa đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi ngày càng cao của xã hội. Nguồn nhân lực, cơ sở vật chất của các Tòa án còn thiếu thốn, bất cập, nhất là ở các Tòa án cấp huyện. Những khiếm khuyết, bất cập trong tổ chức và hoạt động của Tòa án, một mặt làm hạn chế vai trò và sự phát triển, tiến bộ của cơ quan Tòa án với tư cách là một thiết chế cơ bản trong việc thực hiện quyền lực tư pháp của quốc gia; mặt khác, gây ra những bức xúc, đòi hỏi của Nhà nước và xã hội trong việc củng cố, kiện toàn cơ quan Tòa án.

Nguyên nhân chủ yếu của những tồn tại, bất cập nêu trên xuất phát từ các quy định của pháp luật hiện hành về mô hình tổ chức Tòa án, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, bộ máy của Tòa án từng cấp còn chưa hợp lý, chưa phù hợp với các nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Các Tòa án nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện hiện nay đang được tổ chức theo địa giới hành chính cấp tỉnh, cấp huyện nên được coi là các Tòa án địa phương;  việc phân định nhiệm vụ, thẩm quyền của các cấp Toà án còn chồng chéo và không phù hợp (Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, còn lại các Toà án cấp trên đều có thẩm quyền xét xử hỗn hợp, hoặc vừa phúc thẩm, vừa giám đốc thẩm như của Toà án nhân dân tối cao, hoặc vừa có thẩm quyền sơ thẩm, phúc thẩm, vừa có thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm như ở Toà án cấp tỉnh). Từ đó, việc xử lý các vấn đề về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, công tác cán bộ và bảo đảm cơ sở vật chất cho hoạt động của Tòa án, chế độ, chính sách đối với Thẩm phán, Hội thẩm và cán bộ, công chức Tòa án còn nhiều bất cập, không tương xứng với vị trí, vai trò của cơ quan Tòa án trong bộ máy nhà nước, chưa đáp ứng được các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân theo tinh thần cải cách tư pháp, theo đó, Tòa án được xác định là trung tâm, xét xử là trọng tâm của hoạt động tư pháp; các Toà án được tổ chức và hoạt động theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm: Toà án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; Toà án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án; Toà thượng thẩm được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm; Toà án nhân dân tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm. Việc thành lập toà chuyên trách phải căn cứ vào thực tế xét xử của từng cấp Toà án, từng khu vực. Đổi mới tổ chức Toà án nhân dân tối cao theo hướng tinh gọn với đội ngũ Thẩm phán là những chuyên gia đầu ngành về pháp luật, có kinh nghiệm trong ngành.

Ngày 02-6-2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW “về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” (sau đây viết tắt là Nghị quyết số 49-NQ/TW), trong đó đề ra nhiệm vụ đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân, với mục tiêu là xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa; hoạt động tư pháp mà trọng tâm là hoạt động xét xử được tiến hành có hiệu quả và hiệu lực cao. Ngày 28-7-2010, Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 79-KL/TW “về Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra theo Nghị quyết 

số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” (sau đây viết tắt là Kết luận số 79-KL/TW), trong đó xác định phương hướng tổ chức Toà án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm 4 cấp là Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Tòa án nhân dân cấp cao và Tòa án nhân dân tối cao. Ngày 12-3-2014, Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 92-KL/TW về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW (sau đây viết tắt là Kết luận số 92-KL/TW), trong đó xác định tiếp tục thực hiện chủ trương tổ chức Tòa án nhân dân theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Tòa án nhân dân được tổ chức 4 cấp như Kết luận số 79-KL/TW. Đối với Tòa án nhân dân cấp sơ thẩm tiếp tục nghiên cứu xây dựng 2 phương án: Phương án 1: tổ chức theo khu vực như Kết luận số 79-KL/TW; Phương án 2: tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm đặt tại các đơn vị hành chính cấp huyện (sau đây gọi chung là Tòa án nhân dân 

sơ thẩm); nghiên cứu, xác định rõ nội hàm và xây dựng cơ chế để Tòa án nhân dân thực hiện có hiệu quả quyền tư pháp. Những chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng về tổ chức, hoạt động của Tòa án nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp là những định hướng quan trọng cần được thể chế hóa trong Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi).

Ngày 28-11-2013, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 đã thông qua Hiến pháp mới, trong đó quy định Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp; có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Theo quy định của Hiến pháp mới, nhiều nội dung quan trọng về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân, về Thẩm phán Tòa án nhân dân đã được bổ sung, sửa đổi tại các điều 102, 103, 104, 105 và 106. Đây là những nội dung lớn, cần được cụ thể hóa trong Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của Tòa án nhân dân xứng tầm là cơ quan được giao thực hiện quyền tư pháp, thực sự là chỗ dựa của nhân dân về công lý, góp phần tích cực vào việc bảo vệ và khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị xâm phạm.

 

 

Thực hiện ý kiến chỉ đạo được xác định trong Kết luận số 92-KL/TW của Bộ Chính trị, trong dự thảo Luật, tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm được thiết kế theo 2 phương án (Phương án 1: tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực như Kết luận số 79-KL/TW; Phương án 2: tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm đặt tại đơn vị hành chính cấp huyện).

Tòa án nhân dân tối cao đồng tình với phương án thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực vì các lý do sau đây: 

 

Thứ nhất, việc thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực sẽ góp phần khắc phục những hạn chế, bất cập của cơ cấu tổ chức Tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay, cụ thể là: do được tổ chức theo đơn vị hành chính cấp huyện, nên số lượng các Toà án nhân dân cấp huyện hiện nay là rất lớn và đang có xu hướng tăng lên do nhu cầu thành lập mới các đơn vị hành chính cấp huyện, dẫn tới việc đầu tư cơ sở vật chất, tăng cường nguồn lực cho Toà án nhân dân cấp huyện là một khó khăn, thách thức lớn, trong khi Toà án nhân dân cấp huyện là nơi giải quyết, xét xử theo thủ tục sơ thẩm trên 80% các loại vụ việc thuộc thẩm quyền của Toà án nhân dân. Bên cạnh đó, do được tổ chức theo đơn vị hành chính cấp huyện nên trong nhận thức của các ngành, các cấp, Tòa án nhân dân cấp huyện được coi như một đơn vị chức năng thuộc đơn vị hành chính cấp huyện. Điều này chưa bảo đảm đúng địa vị pháp lý của Toà án nhân dân cấp huyện, gây khó khăn cho việc xử lý, giải quyết các vấn đề về tổ chức và hoạt động của Tòa án, ảnh hưởng đến việc thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án, nhất là trong việc giải quyết các vụ án hành chính, khi một bên trong vụ án là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. 

Do được tổ chức ở đơn vị hành chính cấp huyện nên Tòa án nhân dân cấp huyện được tổ chức dàn trải, số lượng các vụ việc phải giải quyết của mỗi Tòa án phụ thuộc vào đặc điểm dân số, địa lý, mức độ phát triển kinh tế - xã hội, số lượng tội phạm, tranh chấp dân sự, kinh doanh thương mại...  xảy ra trên từng địa bàn, có nơi quá nhiều việc, ngược lại có nơi lại quá ít việc. Thực tế này đang tạo ra những trở ngại, khó khăn trong việc kiện toàn, nâng cao năng lực và chất lượng công tác của các Toà án cấp sơ thẩm. Đối với các Toà án cấp huyện có khối lượng lớn về công việc thì việc xây dựng đội ngũ cán bộ và cơ sở vật chất luôn luôn là gánh nặng và là vấn đề bức xúc do xuất phát từ yêu cầu phải giải quyết một khối lượng công việc về chuyên môn quá lớn và ngày càng tăng theo đà phát triển kinh tế xã hội ở các địa phương đó. Ngược lại, đối với những Toà án cấp huyện có khối lượng công việc giải quyết không đáng kể nhưng vẫn phải bố trí đủ cán bộ theo cơ cấu tổ chức bộ máy của Toà án theo quy định và yêu cầu phải có trụ sở, phương tiện làm việc như các đơn vị khác nên đã gây ra lãng phí không đáng có về nhân lực và vật lực trong việc đầu tư cơ sở vật chất và xây dựng, nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ, công chức Toà án. 

 

Bên cạnh những hạn chế, bất cập nêu trên thì cơ cấu bộ máy của Toà án nhân dân cấp huyện hiện nay còn đơn giản, không được tổ chức theo lĩnh vực xét xử, nên khó khăn trong việc đầu tư, đào tạo chuyên ngành cho các Thẩm phán, Chánh án, Phó Chánh án, cán bộ, công chức Toà án nhân dân cấp huyện, ảnh hưởng đến chất lượng công tác của Tòa án, đặc biệt là công tác giải quyết, xét xử các loại vụ việc đòi hỏi chuyên môn sâu và những kỹ năng nghiệp vụ đặc thù như các vụ việc về đất đai, sở hữu trí tuệ, kinh doanh thương mại, các vụ việc có liên quan đến gia đình và người chưa thành niên... 

 

Thứ hai, việc thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực sẽ không tạo ra nhu cầu quá lớn về nguồn nhân lực, cơ sở vật chất và cũng không gây khó khăn cho người dân trong việc đi lại khi có công việc cần giải quyết tại Tòa án; bởi lẽ nếu phương án thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực được Quốc hội thông qua thì về cơ bản, các Toà án nhân dân sơ thẩm khu vực sẽ kế thừa đội ngũ cán bộ và cơ sở vật chất hiện có của các Toà án nhân dân cấp huyện là chủ yếu, nhưng có sự sắp xếp, bổ sung, điều chỉnh, xây dựng và kiện toàn để đáp ứng yêu cầu giải quyết công việc đối với từng đơn vị và phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội từng địa phương nơi Toà án nhân dân sơ thẩm khu vực được thành lập. Để khắc phục khó khăn cho nhân dân có công việc cần đến Toà án ở các huyện miền núi, vùng sâu, vùng xa có địa bàn rộng, hệ thống giao thông, liên lạc không thuận lợi và không phải là nơi đặt trụ sở của Toà án nhân dân sơ thẩm khu vực thì trụ sở của Toà án cấp huyện ở những huyện này được giữ lại làm nơi tiếp công dân, nhận, thụ lý đơn khởi kiện và tiến hành các thủ tục, giải quyết, xét xử các vụ việc dân sự, vụ án hành chính và xét xử một số vụ án hình sự theo yêu cầu phục vụ nhiệm vụ tuyên truyền, giáo dục pháp luật hoặc các nhiệm vụ chính trị khác của địa phương hoặc có thể bố trí làm trụ sở của Toà giản lược trong trường hợp Toà giản lược được lập trong Toà án nhân dân sơ thẩm khu vực.

 

Thứ ba, việc tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực là tiền đề để đổi mới sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng và sự giám sát của Hội đồng nhân dân đối với tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân theo hướng thực chất và hiệu quả hơn, qua đó tạo điều kiện bảo đảm để Tòa án thực hiện tốt công tác xét xử, góp phần ổn định chính trị, trật tự, an toàn xã hội, xây dựng và phát triển đất nước. 

Ngoài ra, việc tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực sẽ là phù hợp nếu chủ trương không tổ chức Hội đồng nhân dân cấp huyện được thực hiện. Theo đó, Hội thẩm nhân dân sẽ do Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm.  

 

 

Dự thảo Luật quy định cụ thể nhiệm vụ của Tòa án nhân dân tối cao là xây dựng và phát triển án lệ để thể chế hóa chủ trương, định hướng của Đảng đã được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TW, đồng thời cụ thể hóa quy định tại Điều 104 của Hiến pháp về việc Tòa án nhân dân tối cao “bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử”. Theo đó, “Án lệ” được xác định là quyết định giám đốc thẩm của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao về một vụ việc cụ thể có nội dung lập luận, làm rõ những quy định của pháp luật còn có cách hiểu khác nhau và chỉ ra nguyên tắc áp dụng, được Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao lựa chọn làm chuẩn mực để tham khảo trong công tác xét xử nhằm bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật. Án lệ không thay thế các văn bản quy phạm pháp luật, Toà án nhân dân tối cao có thể linh hoạt thay đổi án lệ khi có những thay đổi của pháp luật. Việc quy định nhiệm vụ xây dựng và phát triển án lệ theo hướng này sẽ đáp ứng yêu cầu phải kịp thời giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong công tác xét xử, khắc phục tình trạng quá tải và chậm ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật. Hơn nữa, việc công bố án lệ sẽ giúp người dân nắm rõ đường lối xét xử, dự báo được kết quả những vụ việc có liên quan đến quyền và lợi ích của họ. Về phía Tòa án, tham khảo án lệ, phân tích thiếu sót trong những vụ án xét xử trước đó cũng sẽ giúp Thẩm phán rút kinh nghiệm, hạn chế việc kết án oan sai. Với việc phát triển án lệ và ràng buộc trách nhiệm của Thẩm phán và Hội đồng xét xử phải tham khảo án lệ khi xét xử, giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án, chắc chắn sẽ hạn chế đến mức thấp nhất các vụ việc xét xử oan, sai, hạn chế việc “lách luật” do tiêu cực của những người tiến hành tố tụng, luật sư và những người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án và do đó về mặt xã hội, việc phát triển án lệ là một trong những phương thức hữu hiệu để bảo đảm công lý, góp phần duy trì, ổn định trật tự pháp luật trong đời sống xã hội.

 

 

Theo Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị thì cần tăng thời hạn bổ nhiệm chức danh tư pháp hoặc thực hiện chế độ bổ nhiệm không có kỳ hạn. Hiện nay, nhiều ý kiến đều cho rằng nhiệm kỳ của Thẩm phán theo quy định hiện hành (5 năm) là ngắn và chưa phù hợp, ít nhiều tạo tâm lý không yên tâm làm việc của Thẩm phán, thậm chí có nhiều trường hợp còn có tâm lý e ngại trước những tác động của những cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, tuyển chọn, đề nghị bổ nhiệm; nhất là khi đến gần thời điểm tiến hành bổ nhiệm lại. Đây là một trong những nguyên nhân làm nguyên tắc “độc lập” của Thẩm phán khi xét xử bị ảnh hưởng. Nhiệm kỳ Thẩm phán quá ngắn cũng gây tốn kém thời gian, vật chất cho công tác tái bổ nhiệm. Vì vậy, đa số các ý kiến đều nhất trí phải kéo dài nhiệm kỳ bổ nhiệm Thẩm phán theo tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW. Theo đó, dự thảo Luật quy định theo 2 phương án:

 

Phương án thứ nhất: Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao được bổ nhiệm không kỳ hạn; nhiệm kỳ của Thẩm phán khác là 10 năm.

 

Phương án thứ hai: Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao được bổ nhiệm không kỳ hạn; nhiệm kỳ đầu của Thẩm phán khác là 5 năm; nếu được bổ nhiệm lại thì nhiệm kỳ tiếp theo là 10 năm.

 

 

Tại Kết luận số 92-KL/TW, Bộ Chính trị đồng ý về chủ trương tăng tuổi nghỉ hưu đối với Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao. Xuất phát từ đặc thù công việc của Thẩm phán là một nghề đặc biệt, rất cần những người có kinh nghiệm trong công tác xét xử. Theo đó, dự thảo Luật quy định theo 2 phương án:

 

Phương án thứ nhất: Quy định Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao được làm việc đến 65 tuổi; Thẩm phán khác được làm việc đến 62 tuổi đối với nam, 60 tuổi đối với nữ.

 

Phương án thứ hai: Chỉ quy trong Luật này tuổi làm việc của Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao như định hướng được nêu tại Kết luận số 92-KL/TW của Bộ Chính trị. Đối với Thẩm phán khác quy định theo hướng linh hoạt, trường hợp Thẩm phán có đủ điều kiện và có nguyện vọng tiếp tục công tác thì có thể kéo dài tuổi làm việc nhưng không quá 5 năm so với quy định của pháp luật lao động về tuổi nghỉ hưu.