Quy định pháp luật về xử lý công chức có hành vi tham nhũng, những bất cập và hướng hoàn thiện

1. Một số bất cập của các quy định pháp luật về xử lý công chức có hành vi tham nhũng
    Thứ nhất, các quy định về xử lý hình sự hành vi tham nhũng chưa thống nhất. Trong khi tội Nhận hối lộ được quy định là tội phạm về tham nhũng (Điều 279 Bộ luật hình sự) thì tội Đưa hối lộ (Điều 289 Bộ luật hình sự) và tội Làm môi giới hối lộ (Điều 290 Bộ luật hình sự) lại không được quy định là các tội phạm về tham nhũng. Tại khoản 8, Điều 3 Luật PCTN 2005 quy định “Đưa hối lộ, môi giới hối lộ được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi” là hành vi tham nhũng. Một số văn bản pháp luật về xử lý tham nhũng còn mâu thuẫn, chồng chéo nhau. Khoản 6, Điều 289 Bộ luật hình sự quy định: “người đưa hối lộ nhưng đã chủ động khai báo trước khi bị phát giác, thì có thể được miễn trách nhiệm hình sự và được trả lại một phần hoặc toàn bộ của đã dùng để đưa hối lộ”. Trong khi đó theo quy định tại khoản 3, Điều 70 Luật PCTN năm 2005 thì “người đưa hối lộ mà chủ động khai báo trước khi bị phát hiện hành vi đưa hối lộ thì được trả lại tài sản đã dùng để hối lộ”. Hiện tại, cả hai văn bản này vẫn đang có hiệu lực và tồn tại song hành với nhau.
    Rõ ràng, cùng do Quốc hội ban hành nhưng hai văn bản này không thống nhất, dẫn đến việc chủ thể áp dụng không biết nên hiểu và áp dụng cách giải quyết nào cho đúng.

    Thứ hai, các quy định pháp luật hiện hành chưa thống nhất việc xác định hành vi tham nhũng sẽ bị áp dụng chế tài hình sự hay chế tài kỷ luật. Điều 3 Luật PCTN năm 2005 quy định 12 hành vi tham nhũng, tuy nhiên, Luật PCTN không quy định chế tài cụ thể đối với từng hành vi. Điều này chỉ có thể được làm rõ thông qua Nghị định số 59/2013/NĐ-CP ngày 17-6-2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật PCTN (gọi tắt là Nghị định 59). Theo Điều 2, Nghị định 59 thì các hành vi tham nhũng được quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6 và 7 Điều 3 Luật PCTN được xác định theo quy định tại Bộ luật hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009). Tham khảo Mục A, Chương XXI, Bộ luật hình sự hiện hành về các tội phạm tham nhũng thì có 07 hành vi tham nhũng được xem là tội phạm quy định tại các Điều 278, 279, 280, 281, 282, 283, 284. Quy định này trùng khớp với bảy hành vi quy định từ khoản 1 đến khoản 7, Điều 3 Luật PCTN⁽²⁾. Điều 3 Nghị định 59 quy định các hành vi tham nhũng tại khoản 8, 9, 10, 11 và 12, Điều 3 Luật PCTN sẽ không xác định theo quy định tại Bộ luật hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009). Vậy, các hành vi vi phạm tại Điều 3, Nghị định 59 sẽ bị xử lý theo chế tài kỷ luật. Đối chiếu với các hình thức kỷ luật được quy định trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP (gọi tắt là Nghị định 34) ngày 17-5-2011 của Chính phủ về xử lý kỷ luật công chức thì hành vi “Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nước vì vụ lợi” quy định tại khoản 9, Điều 3 Luật PCTN sẽ có hình thức kỷ luật là khiển trách theo khoản 5, Điều 9 Nghị định 34; hành vi “Nhũng nhiễu vì vụ lợi” quy định tại khoản 10, Điều 3 Luật PCTN sẽ có hình thức kỷ luật là khiển trách theo khoản 1, Điều 9 Nghị định 34; hành vi “Không thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi” quy định tại khoản 11, Điều 3 Luật PCTN sẽ có hình thức kỷ luật là khiển trách theo khoản 2, Điều 9 Nghị định 34; hành vi “Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản  trở, can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi” quy định tại khoản 11, Điều 3 Luật PCTN sẽ có hình thức kỷ luật là hạ bậc lương theo khoản 2, Điều 11, Nghị định 34. Vậy, hành vi “Đưa hối lộ, môi giới hối lộ được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi” quy định tại khoản 8, Điều 3 Luật PCTN sẽ có hình thức kỷ luật là gì thì không được quy định trong Nghị định 34. Trong khi đó, hành vi đưa hối lộ, môi giới hối lộ lại được quy định trong Điều 289 và Điều 290 Bộ luật hình sự hiện hành. Qua viện dẫn nội dung các quy định của pháp luật về xử lý cán bộ, công chức khi có hành vi tham nhũng cho thấy Nghị định 59 không quy định hành vi “Đưa hối lộ, môi giới hối lộ” bị áp dụng chế tài tương ứng tại Điều 289 và Điều 290 Bộ luật hình sự hiện hành mà sẽ xử lý kỷ luật. Tuy không thể hiện một cách minh thị, nhưng việc tách các hành vi xác định theo chế tài hình sự và hành vi không áp dụng chế tài hình sự đã cho chúng ta biết hành vi “Đưa hối lộ, môi giới hối lộ” chỉ bị áp dụng chế tài kỷ luật chứ không áp dụng theo chế tài hình sự.

    Thứ ba, quy định chế tài kỷ luật công chức có hành vi tham nhũng chứa đựng nhiều tiêu chí định tính.
Việc xử lý kỷ luật công chức có hành vi tham nhũng được quy định chủ yếu trong Nghị định 34 ngày 17-5-2011 của Chính phủ về xử lý kỷ luật đối với công chức. Mặc dù là Nghị định chi tiết, hướng dẫn thi hành cho Luật cán bộ, công chức năm 2008 về xử lý kỷ luật công chức, trong đó có những công chức thực hiện hành vi tham nhũng, nhưng Nghị định 34 còn nhiều quy định không thật sự rõ ràng. Cụ thể là, Nghị định quy định mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm sẽ được sử dụng làm căn cứ quyết định hình thức kỷ luật. Theo đó, hành vi vi phạm về PCTN, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí ở mức độ nghiêm trọng, (khoản 8, Điều 11) sẽ có hình thức kỷ luật cảnh cáo; mức độ “rất nghiêm trọng” sẽ bị kỷ luật hình thức giáng chức (khoản 2, Điều 12); mức độ “đặc biệt nghiêm trọng” sẽ bị buộc thôi việc (khoản 5, Điều 14). Thế nhưng, Nghị định 34 không quy định, tiêu chí để xác định mức độ thế nào là nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hay đặc biệt nghiêm trọng. Quy định trên dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện, dễ bị lợi dụng trong việc “bao che” công chức thực hiện hành vi tham nhũng⁽³⁾.

    Thứ tư, quy định về thời hiệu, thời hạn xử lý kỷ luật đối với công chức có hành vi tham nhũng còn nhiều bất cập. Khoản 1, Điều 6, Nghị định 34 quy định thời hạn xử lý kỷ luật: a. “Thời hạn xử lý kỷ luật tối đa là 02 tháng, kể từ ngày phát hiện công chức có hành vi vi phạm pháp luật cho đến ngày cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền ra quyết định xử lý kỷ luật; b. Trường hợp vụ việc có liên quan đến nhiều người, có tang vật, phương tiện cần giám định hoặc những tình tiết phức tạp khác thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật ra quyết định kéo dài thời hạn xử lý kỷ luật nhưng tối đa không quá 04 tháng”. Điều khoản này lại “phủ định” thời hiệu xử lý kỷ luật được quy định tại khoản 1, Điều 6 là: 24 tháng, kể từ thời điểm có hành vi vi phạm. Câu hỏi đặt ra là nếu quá “thời hạn” nhưng vẫn nằm trong “thời hiệu” thì sao? Trong trường hợp này có được tiếp tục xem xét xử lý kỷ luật đối với công chức có hành vi tham nhũng hay không⁽⁴⁾? Quy định này nếu không được làm rõ, sẽ gây ra khó khăn trong việc xử lý kỷ luật công chức có hành vi tham nhũng.
    Việc áp dụng hình thức kỷ luật cần phải bảo đảm tuân thủ nguyên tắc về “thời hiệu”. Theo khoản 1, Điều 6 Nghị định 34 thì “Thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm công chức có hành vi vi phạm pháp luật cho đến thời điểm người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền ra thông báo bằng văn bản về việc xem xét xử lý kỷ luật”. Đối với những hành vi vi phạm khác thì việc đưa ra cách tính thời hiệu như trên là hoàn toàn hợp lý, nhưng với hành vi tham nhũng thì rõ ràng không ổn. Quy định này tuy có tăng cường trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc xử lý kỷ luật công chức có hành vi tham nhũng, nhưng trong nhiều trường hợp sẽ không thể xử lý được hành vi vi phạm. Thực tế cho thấy có nhiều hành vi tham nhũng đã được thực hiện từ nhiều năm trước, đến khi phát hiện thì đã quá thời hiệu xử lý kỷ luật. Trong trường hợp này, về nguyên tắc không thể xử lý bằng hình thức kỷ luật. Nếu không áp dụng hình thức kỷ luật thì cũng không thể áp dụng các biện pháp như Điều 23, Nghị định số 34 quy định.
    Tham nhũng là hành vi vi phạm pháp luật có tính “ẩn” rất cao, chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng là những người có chức vụ, quyền hạn nên việc che dấu thường rất tinh vi, khó phát hiện. Với những vi phạm khác thì việc không xử lý kỷ luật do quá thời hiệu có thể chấp nhận được. Tuy nhiên, đối với hành vi tham nhũng mà không bị xử lý kỷ luật thì chẳng khác nào “dung túng” cho hành vi vi phạm. Ngược lại, nếu như chúng ta bất chấp thời hiệu để xử lý kỷ luật thì hoàn toàn trái pháp luật.

    Thứ năm, quy định về chủ thể có thẩm quyền kết luận về hành vi tham nhũng của công chức còn chưa thống nhất. Khoản 2, Điều 17, Nghị định 34 quy định các trường hợp không thành lập Hội đồng kỷ luật gồm có: a. Công chức có hành vi vi phạm pháp luật bị phạt tù mà không được hưởng án treo; b. Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị xem xét xử lý kỷ luật khi đã có kết luận về hành vi vi phạm pháp luật của cấp ủy, tổ chức Đảng theo quy định phân cấp quản lý cán bộ, công chức của Ban Chấp hành Trung ương.
    Ở nước ta, chỉ có Tòa án mới có thẩm quyền xét xử và tuyên hình phạt cho công chức có hành vi tham nhũng. Một phiên tòa được diễn ra công khai, tuân thủ đầy đủ thủ tục tố tụng, có sự tham gia của bên công tố và bên bào chữa nên kết quả của phiên tòa là bản án thể hiện đúng người, đúng tội. Do hành vi tham nhũng của công chức đã được xem xét kỹ lưỡng và thuyết phục bởi Tòa án nên trong trường hợp này không cần thành lập Hội đồng kỷ luật. Người có thẩm quyền có thể căn cứ vào kết luận của Tòa án để ra quyết định kỷ luật đối với công chức có hành vi tham nhũng. Như vậy, quy định tại điểm a, khoản 2, Điều 17, Nghị định 34 là một điều rất hợp lý và cần thiết. Tuy nhiên, quy định tại điểm b, khoản 2, Điều 17, Nghị định 34 chứa đựng rất nhiều vấn đề bởi:
   

    Một là, “cấp ủy, tổ chức Đảng” không phải là cơ quan nhà nước nên không có thẩm quyền kết luận về hành vi vi phạm pháp luật của công chức. Điều 4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”. Như vậy, Đảng tuy giữ vai trò lãnh đạo nhưng vẫn phải tuân thủ pháp luật và không bao biện, làm thay công việc của các cơ quan nhà nước. Cấp ủy, tổ chức Đảng không phải là các cơ quan hành chính, càng không phải là Tòa án nên không thể kết luận về hành vi vi phạm hành chính hay hành vi phạm tội của công chức. Do đó, theo chúng tôi,“kết luận về hành vi vi phạm pháp luật của cấp ủy, tổ chức Đảng đối với công chức” không thể được sử dụng như một căn cứ để “vô hiệu hóa” hoạt động của Hội đồng kỷ luật.

    Hai là, vai trò lãnh đạo của Đảng trong quản lý nhà nước thể hiện thông qua công tác cán bộ. Điều 5 Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định “Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam” là một nguyên tắc quan trọng trong hoạt động của cán bộ, công chức. Đảng lãnh đạo bằng công tác cán bộ thông qua việc phát hiện, bồi dưỡng, lựa chọn những Đảng viên ưu tú và những người ngoài Đảng có phẩm chất, năng lực giới thiệu với các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội thông qua cơ chế bầu cử, tuyển chọn để bố trí vào làm việc trong các cơ quan này. Tổ chức Đảng lãnh đạo việc sắp xếp, phân bổ cán bộ, có ý kiến về việc bố trí cán bộ phụ trách những vị trí quan trọng trong các cơ quan nhà nước. Với tư duy đó thì có thể hiểu rằng, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý đa phần phải là đảng viên, nhưng đó không phải là chủ thể duy nhất, ngoài ra còn có những người không phải là đảng viên. Một khi “công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý” không phải là đảng viên thì cấp ủy, tổ chức Đảng không “can thiệp” và có chế tài đối với hành vi của họ. Công việc này, thiết nghĩ phải giao cho những chủ thể có thẩm quyền để tránh sự “lấn sân” từ Đảng sang hoạt động của các cơ quan nhà nước.
    Cuối cùng, quy định xử lý kỷ luật người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra hành vi tham nhũng cũng còn bộc lộ nhiều nghịch lý. Điểm b, khoản 2, Điều 5 Luật PCTN năm 2005 quy định người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm “phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý người có hành vi tham nhũng” trong cơ quan, tổ chức do mình quản lý. Tuy nhiên, khoản 5, Điều 68 Luật PCTN năm 2005 lại quy định “xử lý hình sự, xử lý kỷ luật” đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách. Như vậy, việc thực hiện các quy định này dường như là một nghịch lý, người đứng đầu cơ quan, tổ chức càng tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra để phát hiện được nhiều hành vi tham nhũng trong nội bộ cơ quan, tổ chức mình thì người đó lại có “nguy cơ” phải chịu trách nhiệm về việc để xảy ra nhiều hành vi tham nhũng trong phạm vi thẩm quyền do mình quản lý. Chính từ nghịch lý này mà dẫn tới tình trạng người đứng đầu “lờ tham nhũng đỡ trách nhiệm”⁽⁵⁾.

    2. Một số giải pháp
    Trên cơ sở những phân tích nêu trên, chúng tôi có một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý công chức có hành vi tham nhũng:

    Thứ nhất, hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý hình sự công chức có hành vi tham nhũng. Cụ thể, chuyển tội Đưa hối lộ và tội Môi giới hối lộ từ mục B - Các tội phạm khác về chức vụ sang mục A là Các tội phạm về tham nhũng trong Bộ luật hìnhsự. Bản chất của đưa hối lộ và môi giới hối lộ nhằm hướng đến mục đích vụ lợi; là một hình thức tham nhũng. Chính sự phân tán này là nguyên nhân dẫn đến tình trạng xử lý không triệt để các hành vi tham nhũng. Khi đã có sự sửa đổi trong Bộ luật hình sự thì trong Điều 2 và Điều 3 Nghị định 59 quy định chi tiết một số điều của Luật PCTN phải sửa đổi theo hướng hành vi “Đưa hối lộ, môi giới hối lộ” sẽ bị xử lý hình sự chứ không phải xử lý kỷ luật. Quy định này sẽ hạn chế tình trạng “hành chính hóa” các vi phạm hình sự liên quan đến hành vi tham nhũng.

    Thứ hai, đồng bộ hóa các quy định trong Luật PCTN với các quy định trong Bộ luật hình sự. Theo đó, khuyến khích người đưa hối lộ nhưng chủ động khai báo trước khi bị phát giác, thì có thể được miễn trách nhiệm hình sự và “được trả lại một phần” hay “sẽ trả lại toàn bộ” tài sản đã dùng để đưa hối lộ. Quy định này sẽ tạo ra sự áp dụng pháp luật thống nhất đồng thời cũng là cơ sở quan trọng để răn đe công chức không nhận hối lộ vì nguy cơ bị tố cáo rất cao, bắt buộc người nhận phải trả lại của hối lộ.

    Thứ ba, thay thế các tiêu chí định tính trong Nghị định 34 thành các tiêu chí định lượng cụ thể nhằm tạo ra sự thống nhất trong việc quyết định hình thức kỷ luật đối với công chức có hành vi tham nhũng. Trong Nhà nước pháp quyền, các quy định pháp luật không thể “co giãn’’, bởi nếu chúng “co giãn” được, chúng sẽ phá hoại sự chắc chắn của pháp luật⁽⁶⁾.

    Thứ tư, cần sửa đổi quy định về thời hiệu và thời hạn xử lý kỷ luật công chức có hành vi tham nhũng để tránh sự “phủ định” lẫn nhau giữa thời hiệu và thời hạn. Bên cạnh đó, cần bổ sung các quy định mang tính đặc thù nhằm có cơ chế hữu hiệu xử lý kỷ luật công chức có hành vi tham nhũng. Mục đích của các chế tài pháp luật nói chung là giáo dục, răn đe, trừng phạt. Nếu vì lý do nào đó không thể trừng phạt thì có thể sử dụng các biện pháp mang tính giáo dục và răn đe. Trong chế tài hình sự, hành chính nói chung đều có một biện pháp được áp dụng không phụ thuộc vào thời hiệu, đó là biện pháp “khắc phục hậu quả”. Giá trị của biện pháp này là ở chỗ buộc người vi phạm phải “khắc phục” mọi hậu quả do hành vi vi phạm của mình gây ra và đưa tình trạng vi phạm trở về trạng thái ban đầu bất chấp thời hiệu còn hay hết. Mặc dù được gọi là biện pháp khắc phục hậu quả nhưng tính chất cưỡng chế và mức độ “khắc nghiệt” của nó lại không thua kém các hình thức trách nhiệm pháp lý. Với một loại chế tài quan trọng nhằm bảo đảm trật tự nội bộ cơ quan, đơn vị, bảo đảm hoạt động bình thường của cơ quan mà lại không quy định về biện pháp khắc phục hậu quả thì thật là điều thiếu sót. Để bảo đảm pháp chế thì hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về PCTN nếu không thể xử lý kỷ luật được vì quá thời hiệu, vẫn có thể áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả như: buộc chuyển công tác khác, buộc hoàn trả số tiền thất thoát do tham nhũng gây ra… Đây có thể xem là giải pháp hiệu quả đối với trường hợp khá đặc biệt này, vừa không trái nguyên tắc về thời hiệu vừa có thể xử lý hiệu quả các vi phạm.

    Thứ năm, cần bãi bỏ khoản 2, Điều 17, Nghị định 34. Theo đó, hành vi tham nhũng của công chức chỉ có thể bị xem xét bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền chứ không thể được thực hiện bởi “cấp ủy, tổ chức Đảng”. Sự sửa đổi này có ý nghĩa to lớn nhằm minh định sự lãnh đạo của Đảng với sự quản lý của Nhà nước, khắc phục tình trạng tổ chức Đảng “bao biện, làm thay” công việc của Nhà nước.

Ths. Cao Vũ Minh
Ths. Đặng Đình Thành
(Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh)